随着人口老龄化的加速发展，银发经济已成为推动经济社会发展的重要力量。为积极应对人口老龄化趋势，充分发挥南京市的区位优势和资源优势，促进银发经济的健康发展。党的二十大报告明确指出：“实施积极应对人口老龄化的国家战略，发展养老事业和养老产业。”

一、南京人口老龄化阶段性新特征

第七次全国人口普查数据显示，截至2020年11月1日，南京市60岁以上老人为1767728人，占同期全市总人口比例的18.97%。其中，65岁以上老人为1275870人，占总人口的13.7%。在老龄化社会的国际标准中，社会人群中60岁以上人口占总人口的比例达到10%或65岁以上人口占比达到7%即为老龄化社会，65岁以上人口比例达到14%为深度老龄化社会，而65岁以上人口比例达到20%为超级老龄化社会。对照这一标准，南京已经全面进入老龄化社会，正处于深度老龄化临界点并即将迈入深度老龄化社会，新的老龄化阶段催生新的老龄化特征。老年人口分布呈现空间不平衡。在区级层面，江宁区、鼓楼区、秦淮区老龄人口最多，占比也最高，分别占比16%、13%和11%；玄武区、雨花台区次之，分别占比6%和5%；远郊区高淳区和溧水区占比都为6%，浦口区占比为4%，六合区占比为9%。银发经济是一种经济类型，表现为一系列的产业形态。根据最新制定的《养老产业统计分类（2020）》，养老产业被分为养老照护服务、老年医疗卫生服务、老年健康促进与社会参与、老年社会保障、养老教育培训和人力资源服务、养老金融服务、养老科技和智慧养老服务、养老公共管理、其他养老服务、老年用品及相关产品制造、老年用品及相关产品销售和租赁、养老设施建设共12个大类、51个中类和79个小类。查询结果显示，截至2022年10月31日，全市处于存续（在营、在业、开业）状态的涉老机构共有4819家，数量位居全省第一。涉老机构呈现产业与事业并重格局。机构类型为“企业”的有2786家，如从事医疗设备制造与销售的布鲁诺科技发展（江苏）有限公司，开展机构养老服务的南京新一木养老服务有限公司，从事老人文旅的五季文化旅游发展有限公司等。

二、南京银发经济高质量发展面临的主要问题

通过对全市保险、地产、机构、康养、工程改造、生产制造等相关行业近20家头部养老企业座谈与走访发现，在推动银发经济高质量发展过程中，南京仍然面临一系列问题与挑战。

“强事业、弱产业”的不均衡格局明显。在保基本、兜底线的老有所养上，南京基本做到了应养尽养，确保满足老年人的基本生存需要。这建立在政府持续购买服务基础上，是事业型驱动养老。

用地问题成为养老产业发展瓶颈。关于养老服务设施用地的政策文件较多，如中央政府层面出台了《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》《养老服务设施用地指导意见》《关于统筹推进村庄规划工作的意见》等，但地方政府层面几乎没有明确的实施细则和标准，导致上位政策缺乏可操作性。相关政策都只是指导性文件，使得大量养老项目因无土地指标而搁浅。此外，没有规划部门的用地审批，消防部门就无法办理消防验收等前置手续，民政部门就不能核发《养老机构设立许可证》，同样限制了养老产业的健康发展。

路径依赖带来非预期结果。事业驱动型机构对政府购买服务依赖过大，一旦采购单位中止采购或无法及时支付相关费用，都会影响这类机构的发展。同时，以街道为单位的政府购买服务，使得非营利性养老社会团体不仅对政府的依赖过大，而且也影响了自身的发展壮大。以鼓楼区为例，该区非营利性养老团体数量多，但规模都不大，原因就在于街道或社区层面的政府购买服务采购金额过小。与之相比，杭州等市在区级层面甚至市级层面统一由政府购买服务，有助于培育和带动市场主体做大做强。另外，支持居家养老的补贴政策，反而会对市场化运行的主体形成挤出效应，客观上导致市场主体业务萎缩、经营困难。

三、推动银发经济高质量发展的对策建议

挖掘产业养老的巨大潜力，锻造产业养老的新优势，形成与事业养老相协同的双轮驱动养老新格局，是南京推动银发经济高质量发展的必由之路。

1.构建双重驱动市域顶层架构。构建事业型驱动与产业型驱动并重的总体架构，要在做优事业型驱动养老的同时，完善银发经济高质量发展的政策支撑体系，尽快补齐产业型驱动的养老体系短板。同时结合南京作为国家中心城市的定位，形成一个养老服务能力衔接、产业发展协同的合作区域。

2. 发挥民营企业市场主体作用。细化土地使用、融资贷款、税收优惠、资金补助等方面保障措施，明确相关部门职责，推动民政、规划、金融、建设、卫生等重点部门履行职责，打破部门樊篱，解决“玻璃门”现象。民营资本平等参与养老服务用地划拨、协议出让、竞拍和使用，或可采用土地租赁30年等方式，保障民营养老机构用地。建立联席会议制度，规定民政、发改、住建、消防等部门按职责出具审批意见，提高闲置厂房等存量房产的使用效率。拓宽医保报销范围，推进医养融合发展，率先探索将针对特定老年人的护理费用采取包干等方式纳入医保报销范围。

3. 提高人才队伍专业化水平。发挥南京高等院校、职业院校资源优势，推进养老领域产教融合。形成有效的激励机制，建立工资增长机制和职称晋升制度。对入职养老机构并连续从事养老服务、康复护理工作的高职院校、中等职业学校毕业生给予一定奖励；对通过职业技能鉴定、取得等级证书，在护理岗位从业的人员，按照技能等级相应提高一次性补贴标准。

4. 组建总揽全市的高端载体。借鉴苏州模式，由市政府统筹，依托国有资本平台，整合南京市域范围内银发经济关键要素，构建由市政府控股的国有银发经济产业集团，负责市域范围内居家养老、机构养老、医养结合、养老文旅、老年教育、老年产品等行业，推动“强政府”与“强市场”的结合，在发挥国企国资社会责任、兜住养老民生底线的同时，做大做强国资国企，激发银发经济活力，引领全市银发经济高质量发展。

5. 打造银发经济区域交易与体验中心。充分利用南京都市圈和国家级中心城市地位，改造全市低效商品市场，建立面向南京都市圈的区域性老年用品市场交易平台，大力发展老年用品会展经济，积极举办老年用品博览会、展销会。有前瞻性地打造银发经济综合体，在设计上可适度超前，在内容上尽可能覆盖养老需求的主要方面，如生活服务、健康产品卖场、适老化产品卖场、老年文化活动、慢性病管理、中医理疗、风情美食、影视演艺、法律维权、金融理财、康养旅居等板块。