为了提升电梯安全监管水平，市人大常委会将修订《南京市电梯安全条例》列为年度重点立法任务。由于电梯安全涉及全市千家万户、方方面面，为了使立法体现大多数市民的意志、经得起实践检验，按照民主立法、科学立法、依法立法的要求和《中华人民共和国立法法》相关规定，市人大法制(工)委于2021年7月20日上午在汉府饭店组织召开了《南京市电梯安全条例》立法听证会。现将有关情况报告如下:
一、听证会基本情况
《南京市电梯安全条例》立法听证会严格按照法定程序进行。从2021年5月份开始，市人大常委会办公厅通过南京人大网站、南京日报及其他新闻媒体提前向社会发布2期公告，有序向社会公布听证会时间地点、人员名额及产生方式、听证内容等重要事项。
(一)听证会参加人员及产生情况
本次听证会设听证人3名、听证会参加人21名、旁听人员5名。听证会参加人通过规范程序选定，主要来自两个方面:一是由市人大常委会办公厅向全社会公告报名、公开遴选，7月2日由市公证处公证摇号、有关媒体现场监督，产生了11名市民参加人;二是按照听证办法，由市人大法制(工)委推荐10名参加人，分别为2名电梯安全直接相关方代表、1名市人大代表、1名市政协委员、2名专家学者以及4名市政府相关部门人员。
(二)听证内容设置
市人大法制(工)委在广泛征求意见的基础上，对照立法难点和条款内容，共确定三个题目供听证会参加人发表意见，分别是:一是关于设置电梯最低保修期限的问题，以往电梯制造单位对于电梯产品通常提供1—2年的保修期限，“新房旧梯”问题导致居民入住后，实际享有的原厂保修服务期限较短，《条例(修订草案)》拟通过适当延长最低保修期限来保障业主权益，是否必要?最低保修期限设置为三年、四年还是五年合适?二是关于对“电动自行车进电梯”行为予以规范的问题，《条例(修订草案)》拟规定“禁止电动自行车进入电梯”，是否必要?应当如何加强管理?三是关于保障老旧高层电梯安全运行的建议，电梯“老龄化”现象越来越普遍，使用15年以上老旧电梯困人故障率相对较高，政府通过推进智慧电梯试点、推动电梯加装物联网监测系统、开展老旧电梯安全评估、实施老旧电梯重点安全监督检查等措施，加强老旧电梯监管，除了上述制度外，对保障老旧高层电梯安全运行还有哪些意见和建议?
(三)听证会主要特点
一是公开组织报名。听证会面向全社会公告，符合报名条件的公民都可以自愿报名作为市民参加人或者旁听人员，6月10日1号公告发出后，吸引一大批包括小区业主、电梯企业、法律人士、社会治理领域专家、教师等在内的热心市民踊跃报名。二是提前提供议题。7月13日，市人大法制(工)委召开听证会预备会，提前向全体听证会参加人和旁听人员发放《条例》修改稿、需要听取意见的3项内容，便于听证会参加人围绕重点开展调研、收集意见。三是规范听证流程。听证会严格执行听证规则，对发言顺序、发言时间、听证纪律等作出规定，省、市20多家媒体全程参加听证会。四是现场播放视频。为增强听证会参加人对听证内容的认识，首次为每项听证会内容拍摄一段视频，进行电梯安全大数据分析，现场播放供参会人员观察和思考。
二、听证会参加人的意见建议
(一)对设置电梯最低保修期限的意见建议
21位听证会参加人中有17人对第一项听证内容发表了意见，一致认为适当延长最低保修期限十分必要。对期限设置问题，有13名听证会参加人建议设置为五年，2名听证会参加人建议三年，1名听证会参加人建议四年较为合适，另有1名听证会参加人未对具体年限表态，建议由开发商向电梯生产企业购买延长保修服务。建议适当延长最低保修期的主要理由有:
一是根据我市96333应急处置平台数据分析，电梯在投入使用的前5年是故障高发期，业主装修运送水泥、黄沙、大家具等常诱发电梯故障，同时新安装电梯存在一定运行磨合期。
二是目前电梯行业内惯例是2年保修期，而不少小区完成入住往往需要4—5年，业主实际无法享受到应有的保修期限，延长保修期有利于保障群众的合法权益。
三是从促进行业发展角度，延长保修期有助于倒逼电梯生产厂家保证产品可靠性，提升质量;部分电梯厂商主动延长保修期限，体现了电梯行业的趋势;如果能提供质量较高的产品，延长保修期不会明显增加电梯生产企业成本。
(二)对禁止电动自行车进入电梯的意见建议
21名听证会参加人都同意“禁止电动自行车进入电梯”的规定，一致认为电动自行车进入电梯严重威胁人的生命财产安全，并从加强管理方面提出了完善性建议:
一是加强宣传教育，营造良好氛围。禁止电动自行车及其蓄电池进入电梯，宣传教育十分重要，要在电梯口处张贴“禁止电动自行车进入电梯”标语。在全社会宣传电动自行车及其蓄电池进入电梯的危害，让禁止进入电梯的规定在市民心中落地生根。
二是设置处罚条款，增强制度刚性。没有处罚的禁止规定“太软”，缺乏应有的制约和威慑;只有设置处罚条款，才能真正确保法规制度落地，避免制度沦为“纸老虎”“稻草人”。因此建议对禁止电动自行车及其蓄电池进电梯设置处罚条款。
三是依靠先进技术，安装识别系统。现实中有人悄悄把电动自行车推进电梯上楼充电，监督管理难以全覆盖。建议借鉴外地部分小区在电梯内安装智能识别系统，电动自行车进入电梯后，识别系统会自动报警并使电梯停运，从而实现24小时监督。
四是坚持疏堵结合，配套充电设施。电动车充电难、怕被盗是造成“电动车进电梯”的主要原因。解决电动自行车进电梯问题，还要从源头上化解矛盾，配合老旧小区出新改造配套建设集中充电设施，同时合理确定充电价格，满足民生需求。
(三)对保障老旧高层电梯安全运行的意见建议
21位听证会参加人中有19人对第三项听证内容发表了意见，对涉及第三项听证内容的立法制度设计均表示肯定，其中12人对保障老旧高层电梯安全运行提出以下意见:
一是培养良好习惯，文明有序乘梯。良好的用梯习惯对保障电梯安全，减少运行故障具有十分重要的作用。如同电器一样，良好使用习惯能在一定程度上延长电梯使用寿命，保护电梯避免受到人为损害，建议《条例(修订草案)》充实调整使用电梯时应该遵守的相关规定。
二是加强运行监测，接入智慧平台。推广“智慧电梯”模式，设置专门的高层电梯故障数据分析模块，使电梯故障处置更及时，预警更精准。对符合条件的在用电梯配备运行监测装置，并接入智慧电梯平台，用“智慧”新手段提升老旧电梯质量安全水平。
三是开展安全评估，设置报废制度。定期对老旧高层电梯开展安全评估，建议对使用15年以上，故障率高、元器件老化严重的电梯，出台强制报废政策。对于报废后重新安装电梯的资金来源，可参照老旧小区加装电梯政策，由业主自筹、维修资金、政府补贴等多途径筹集。
四是采用先进技术，开展电梯维保。利用物联网、大数据等新技术，分析得出老旧高层电梯故障率高的影响因素权重，加强对此类电梯的使用单位的精准指导，保证维保单位实施及时有效的措施，提升电梯质量安全管理水平。
三、对听证会参加人意见建议的采纳情况
经认真研究，对听证会参加人主要意见建议采纳情况如下:
(一)设立电梯最低保修期限制度并确立五年期限
“新房旧梯”问题导致业主实际享有的保修权利减损，有违公平原则。大数据显示，电梯前五年运行故障率偏高，延长保修期至五年，可及时解决安全隐患，同时倒逼电梯生产企业改进产品质量。今年南京、无锡、苏州三市同步开展电梯安全立法工作，苏州、无锡都将最低保修期延长至五年，有利于建立统一的电梯市场和法治环境。我市《条例(修订草案修改稿)》第十七条拟明确规定:电梯制造单位或者进口电梯销售单位应当对其制造安装、销售经营的电梯承担保修责任。在保修期内提供涉及电梯质量问题的修理服务，不得收取修理或者更换零部件费用，法律、法规另有规定的除外。最低保修期限为自电梯安装监督检验合格之日起五年。
(二)明确规定禁止电动车及其蓄电池进入电梯
一是明确禁止进入电梯的对象。电动自行车不得进入乘客电梯，除电动自行车外，其蓄电池也列入禁止对象，周延边界以确保立法目的实现。
二是依靠各方进行劝阻。发挥第一现场其他人员作用，促进多元共治，形成共同监督的社会氛围。电梯使用单位、业主委员会、业主和其他乘用人有权劝阻、制止电动自行车或者其蓄电池进入电梯;对不听劝阻、制止的，应当及时向消防救援机构报告。
三是设置处罚条款保证强制性。根据《江苏省电动自行车管理条例》、应急管理部《高层民用建筑消防安全管理规定》等法规、规章，结合我市实际，根据情节严重程度合理划分处罚额度，构建民事责任、行政责任、刑事责任相衔接的责任承担梯次，推动形成社会共识。
四是安装识别系统和配套充电设施的建议不予采纳。目前电梯自动识别系统技术尚未成熟，其实际效果有待检验，不宜通过立法予以推广。配套充电设施是重要的民生工作，但与本条例电梯安全的立法主线关联度不强，建议在其他相关条例和规范性文件中进一步强化规定，本条例不再重复，故未予采纳。
(三)多措并举保障老旧高层电梯安全运行
一是规定乘客文明有序乘用电梯。为了培养良好的用梯习惯，《条例(修订草案修改稿)》第三十二条对文明有序乘用电梯作出明确规定，并列举了十大禁止行为，制定负面清单，丰富管理手段，保障电梯安全运行。
二是积极推广“智慧电梯”模式。智慧电梯平台就是用“智慧”新手段提升老旧电梯质量安全水平，具有数据精准、预警高效、处置及时的特点。《条例(修订草案修改稿)》第十三条拟新增“符合条件的在用电梯应当配备电梯运行监测装置，并接入智慧电梯平台”。第五十一条拟规定“市市场监管行政主管部门应当建立全市统一的电梯应急处置平台，并接入智慧电梯平台”。
三是推动电梯更新改造。《条例(修订草案修改稿)》第四十九条拟规定:区人民政府和江北新区管理机构可以根据本行政区域老旧电梯安全管理的需要，建立电梯更新、改造、重大修理经费筹措机制，为电梯所有权人筹措资金提供必要支持。住宅电梯需要更新、改造、重大修理，相关方对费用筹集、实施方案等无法达成一致的，由镇人民政府、街道办事处组织协调，确定电梯更新、改造、重大修理费用筹集和实施方案。
四是更加注重先进技术的运用。《条例(修订草案修改稿)》第三十八条拟将新技术运用条款从之前的第三款调整为第一款，提升其重要性，并作条款完善，拟规定:鼓励电梯使用单位、维护保养单位利用物联网、大数据等新技术，开展电梯按需维护保养，提升电梯质量安全管理水平。
五是使用15年以上电梯强制报废的意见不予采纳。国务院《特种设备安全监察条例》虽然将超过安全技术规范规定的使用寿命作为特种设备报废的条件，但具体到电梯这一类特种设备而言，其安全性能与使用和日常维护保养状况密切相关，不宜一刀切。报废电梯涉及所有权人的物权消灭，国家层面并未明确规定电梯强制报废年限，地方立法无权作此规定，《条例(修订草案修改稿)》未吸纳设立强制报废年限的建议，第二十九条按照上位法规定:电梯存在无法消除的严重事故隐患，无改造、修理价值的，应当予以报废。
