【内容摘要】国有和集体资产是全体人民和集体组织的共同宝贵财富，是经济社会发展的重要物质基础。依法履行街道国有和集体资产管理职责，是政府及其职能部门和所属街道办事处的重要职责任务。当前，鼓楼区街道人大监督街道国有和集体资产相关试点工作稳步推进，积累了实践经验，但也面临不少问题和挑战。从政府管理情况看，相关资产管理工作亟待加强：街道国有资产管理存在责任落实不到位、资产盘活率不高、产权登记不全等问题；街道城镇集体资产管理面临底数不明、责任体系不完善、经营“空心化”等难题；街道农村集体资产管理则存在特殊性，基于城中村改造“村改社（居）”时，确权登记、组建社区股份经济合作社等改革举措未能完成，继而交由先前设立的乡村集体所有制企业代行资产管理职能，同时实行“村财街管”，该模式既区别于现行乡镇农村集体资产管理做法，也不符合相关法律规定，应引起高度重视。从制度保障层面来看，相关制度规范亟需健全：其一，人大监督制度层面，国有资产领域的国家及省、市、区级文件规定，未明确将报告制度延伸至乡镇、街道一级，集体资产领域尚未建立全国统一的政府向人大报告机制，基层监督缺乏针对性依据支撑；其二，集体资产管理层面，现行《城镇集体所有制企业条例》《乡村集体所有制企业条例》等内容已难以适配当前集体资产管理的新形势与新要求，相关法律法规明显滞后；其三，监督试点推广层面，江苏等地开展的街道国有和集体资产报告制度试点，可形成具有参考价值的实践经验，继而通过制度层面固化，转化为全国性制度规范。为推动街道国有和集体资产管理监督工作机制与路径创新，充分发挥人大监督职能作用，亟需深化资产报告制度监督效能，将工作成效转化为守护人民的“钱袋子”和“家底子”的实质性成果。基于实践需求与理论探索，本文提出街道国有和集体资产管理人大监督的五大创新机制，即报告形式总分联动机制、报告内容规范化机制、监督体系协同闭环机制、监督审议专业化机制、全过程人民民主参与机制；同时，结合试点实践与既成经验启示，从健全统筹机制、压实责任体系、全域清查溯源、加强制度建设、优化分类处置、突出绩效导向、深化数智赋能等方面，提出人大监督推动政府强化街道国有和集体资产管理的七条路径建议，为基层资产管理监督工作提供理论参考与实践指引。

【关键词】人大监督，街道国有和集体资产管理，机制与路径

一、研究背景

国有和集体资产是全体人民和集体组织的共同宝贵财富，更是夯实经济社会高质量发展的重要物质基础。改革开放以来，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国有和集体资产管理工作，相继制定完善一系列规章制度（详见附件1），为国有和集体资产的依法管理提供了重要依据。针对行政事业性国有资产，先后制定出台行政、事业单位国有资产管理办法和管理条例，并不断完善；针对企业国有资产，组建国务院国有资产监督管理委员会专门机构，制定出台企业国有资产法和监督管理暂行条例，深化管理改革；针对国有自然资源资产，围绕土地、森林、矿产等资源性资产制定出台专门法律法规，分类强化管理；针对集体资产，先后制定出台城镇集体所有制企业条例、乡村集体所有制企业条例等相关法规，持续规范城乡集体资产管理。法律法规和制度体系的建立和完善，为我国国有和集体资产管理的法治化、规范化提供了坚实保障。

与此同时，人大监督作为国有资产管理监督体系的重要组成部分，职能定位清晰明确、制度规范不断完善。党的十八届三中全会明确提出“加强人大国有资产监督职能”，2017年国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度正式建立，并逐步向省、市、县（区）层面延伸，标志着国有资产管理人大监督步入制度化、常态化新阶段。从覆盖范围看，国有资产管理的人大监督尚未延伸至乡镇、街道层级，存在基层监督“最后一公里”的制度设计盲区；集体资产管理的人大监督在某些区域探索尝试和试点推进，但缺乏全国统一适用的规范路径和系统性制度支撑。

街道办事处作为地方人民政府的派出机关，依法承担所属国有和集体资产管理职责；人大街道工委作为人大常委会的工作机构，监督街道国有和集体资产管理情况，是人大依法行使监督权的重要内容，对于保障街道国有和集体资产安全，提高资产使用效益，推动高质量发展，具有重要意义。为填补上述监督制度空白、切实打通基层监督“最后一公里”，2024年8月，江苏省人大常委会办公厅印发了《关于试点建立乡镇人民政府向乡镇人民代表大会报告国有和集体资产管理情况制度的指导意见》，试点开展乡镇（街道）国有和集体资产管理情况人大监督工作，南京市、鼓楼区人大常委会也相继出台配套文件推进改革落地，鼓楼区宝塔桥街道作为南京市首批唯一试点街道，肩负着为全市街道层面建立资产报告制度提供经验范本的重要使命。目前试点工作已取得初步成效，但也面临许多困难和挑战。基于此，本研究立足试点实践，聚焦街道国有和集体资产管理监督工作的机制与路径创新开展探索性研究，为强化街道国有和集体资产人大监督效能，提升街道国有和集体资产管理水平提供实践参考。

二、街道国有和集体资产管理人大监督的法定职能与依据

将国有和集体资产管理情况纳入人大街道工委监督范围，是基层人大依法履行的核心职权，是保障公有财产安全完整、维护群众切身利益的应有之义，职能来源合法、监督依据充分，监督链条围绕“人大法定监督权限—政府法定管理职责—人大监督政府履职”展开，为人大街道工委开展监督工作提供了坚实的法治支撑。

（一）人大监督国有和集体资产管理职能的法律制度依据

人大街道工委对街道国有和集体资产的监督权限，是依据我国宪法、法律、法规和相关制度规定，人大及其常委会的监督权力延伸到基层、联动“一体化”的具体体现。

1. 人大及其常委会监督国有和集体资产管理的法律制度依据

（1）宪法的根本遵循。依据《中华人民共和国宪法》第三条“国家行政机关由人大产生、对人大负责、受它监督”、第六条“社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”、第八十九条“国务院领导和管理经济工作…”、第一百零七条“县级以上地方各级人民政府按照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济…等行政工作”，人大及其常委会依法对行政机关有监督权、对社会主义公有制财产有监督权。

（2）法律法规的具体授权。依据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第六条“人大常委会对本级政府工作实行正确监督、有效监督、依法监督，并赋予听取和审议专项工作报告、组织执法检查等法定监督方式”、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十一条“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，是县级以上地方各级人民代表大会行使的职权之一”、《中华人民共和国企业国有资产法》第六十三条“人大常委会可通过听取专项工作报告、开展执法检查等行使监督职权”、《行政事业性国有资产管理条例》第四十七条“县级以上政府应当向本级人大常委会报告行政事业性国有资产管理情况，依法接受监督并报告整改情况”，人大及其常委会依法对全民和集体财产有监督权。

（3）顶层制度的全口径覆盖。依据《全国人大常委会关于加强国有资产管理情况监督的决定》第一条、第三条的规定，人大常委会以每年听取和审议政府关于企业国有资产、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源资产等全口径国有资产管理情况报告为基本方式，综合运用多种法定监督手段，构建起全覆盖的监督框架。

2. 人大街道工委监督国有和集体资产管理的法律依据

（1）区级政府管理职能的合法延伸。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八十五条“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”、第八十六条“街道办事处在本辖区内办理派出它的人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作”，街道办事处的资产管理工作可以成为区级政府行政职能在基层的延伸。

（2）人大及其常委会监督职能的合法延伸。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责…办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作”，人大街道工委开展街道国有和集体资产管理情况监督工作，可以是人大监督职能向基层的合法延伸。

（二）人大监督国有和集体资产管理内容的法律制度依据

人大监督国有和集体资产的内涵和外延，是依据各项法律、法规、制度，对政府及其职能部门和街道办事处实施资产管理情况的监督，通过监督相关责任主体是否依法履职，实现对资产管理的监督，形成“法律定责—政府履职—人大督效”的闭环监督。

1. 人大监督国有资产管理内容的相关规定。《中华人民共和国民法典》第二百五十九条明确，“履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强国有财产的管理监督，促进保值增值，防止资产损失”。

（1）企业国有资产管理。《中华人民共和国企业国有资产法》第四条明确“国务院和地方政府代表国家履行出资人职责，享有出资人权益，负责国有资产保值增值、优化国有经济布局和结构”，第六条明确“政府遵循‘政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开’原则依法履职”。

（2）行政事业性国有资产管理。《行政事业性国有资产管理条例》第四条规定“各级政府应建立健全管理机制，加强本级行政事业性国有资产管理，审查、批准重大资产管理事项”，第八条至第二十三条进一步规范资产配置、使用、处置等全流程管理要求。

（3）国有自然资源资产管理。《中华人民共和国土地管理法》第二条确立土地社会主义公有制属性，第六十七条规定“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”；《中华人民共和国矿产资源法》第三条明确“矿产资源属于国家所有，各级政府需加强矿产资源保护”，第十一条赋予地质矿产主管部门勘查、开采监督管理职责；《中华人民共和国水法》第三条规定“水资源属于国家所有”，第九条明确“县级以上人民政府对水资源保护负属地管理责任”；《中华人民共和国森林法》第十四条规定“地方人民政府对本行政区域森林资源保护发展负总责”。

2. 人大监督集体资产管理内容的相关规定。《中华人民共和国民法典》第二百六十条至二百六十四条明确规定，农村集体资产归本集体成员集体所有，由村集体经济组织、村民委员会或村民小组代表行使所有权，相关重大事项须经成员决定，且上述主体应依法律法规、章程及村规民约公布财产状况，保障成员查阅、复制权；城镇集体资产归集体所有，本集体依法享有占有、使用、收益和处分的权利。

（1）城镇集体资产管理。《城镇集体所有制企业条例》第五十二条规定“市（含县市级）以上人民政府组织有关方面监督、检查集体企业政策、法规的执行情况”，第五十三条规定“政府有关行业管理部门负责本行业集体企业的行业指导和管理工作”，第五十四条明确“各级政府相关部门依法对集体企业进行监督和提供服务”；《劳动就业服务企业管理规定》要求政府劳动部门和行业主管部门指导和监督劳动就业服务企业贯彻执行国家有关方针、政策和法律、法规。

（2）农村集体资产管理。《中华人民共和国农村集体经济组织法》第十条明确“乡镇人民政府、街道办事处负责本行政区域内农村集体经济组织的监督管理”；《乡村集体所有制企业条例》第三十四条规定“各级人民政府乡镇企业行政主管部门监督检查企业执行国家法律、法规和政策”；《江苏省农村集体资产管理条例》第五条明确“县级以上地方人民政府加强对本行政区域内农村集体资产管理工作的领导，明确管理部门职责，建立健全监督指导制度；乡镇人民政府、辖有村和涉农社区的街道办事处加强对本辖区内农村集体资产管理的监督，明确相应工作机构和工作人员负责监督、指导服务和权益维护等工作”。

三、街道国有和集体资产范围界定与历史沿革

（一）街道国有和集体资产范围界定

1. 街道国有资产范围界定。国有资产是指法律规定属于国家所有即全民所有的财产，由国务院代表国家行使占有、使用、收益和处分的权利，管理遵循安全规范、高效配置、公开透明、权责统一等原则。本文所称街道国有资产，是指街道办事处及下属单位占有、使用并依法确认为全民所有、能以货币计量的各种经济资源的总称，按管理属性分为行政事业性国有资产、企业国有资产、国有自然资源资产三大类。

2. 街道集体资产范围界定。集体资产是指法律规定属于劳动群众集体所有或集体经济组织成员集体所有的财产，由集体经济组织或其合法代表机构依法代表集体行使占有、使用、收益和处分的权利，管理遵循民主公开、自主管理、保值增值、成员受益等原则。本文所称街道集体资产，是指街道自办城镇集体企业依法确认为劳动群众集体所有，或街道辖区内社区、村集体经济组织成员集体所有的资产，按产权归属主体分为城镇集体资产、农村集体资产两大类。

（二）街道国有和集体资产历史沿革

1. 街道国有资产历史沿革。街道国有资产的沿革，呈现从 “政企合一”到“政企分离”、从模糊管理到规范管理的演变路径。早期资产来源以财政性资金配置、上级部门调拨为主。改革开放后，受发展经济、“创收”驱动及事权下放等因素影响，街道国有资产规模持续扩张，二十世纪九十年代形成“街道经济”发展高峰。后续伴随政企分离改革深化，街道所属国有企业大多上收至区级国资平台统筹管理。现阶段，街道国有资产以其占有和使用的、用于履行公共管理和服务职能的行政事业性国有资产为主，兼有少量经营性资产与企业国有资产，同时涵盖辖区范围内的国有自然资源资产。

2. 街道集体资产历史沿革。（1）街道城镇集体资产的形成与发展，源于街道城镇集体所有制企业（以下简称街道城镇集体企业）的兴起与变革。二十世纪五十年代，早期街道城镇集体企业始建于手工业合作化时期；此后历经六七十年代初期兴办区街工业，七十年代后期为安置返城知青、待业青年等创办集体企业、八十年代至九十年代初兴办多种经营类集体企业等多个阶段，逐步发展壮大。二十世纪九十年代后期，街道城镇集体企业发展陷入困境，产权不清、权责不明、机制不活、管理落后等问题集中显现，企业效益大面积滑坡，亏损面持续扩大，经营难以为继，大量职工下岗，吸纳就业的核心功能逐步丧失，改制工作势在必行。随着街道城镇集体企业全面启动改制，其经济规模大幅缩减，逐步淡出市场。从改制实践看，街道城镇集体企业选择了多元化改制路径：部分企业通过清产核资将集体资产量化给职工，改组为职工集体股与个人股相结合的股份合作制企业；部分企业将全部资产面向职工出售或公开拍卖，转型为有限责任公司或私营企业；部分经营不善的企业，通过兼并重组、破产清算等方式退出市场；另有部分企业因种种原因未完成改制或兼并破产，仍保留原有经营形态，其资产以货币资金、房产、对外投资股权等经营性资产为主。（2）农村集体资产的发展史，本质上是一部农村产权制度的变迁史，核心在于不同历史时期集体资产所有权、经营权、收益分配权的界定与改革。改革开放至二十世纪九十年代末，我国全面推行家庭联产承包责任制，推动土地资产实现所有权与承包经营权“两权分离”，土地所有权归集体，承包经营权明确赋予农户；同期出台系列政策，推动农村集体经济从“资源型”向“经营型”转型，由社队企业演变而来的农村集体企业，成为集体资产运营的全新载体。与此同时，伴随“政社分开”改革推进，学校、卫生院等部分资产划归乡镇人民政府管理，办公楼等资产仍由村集体负责管护。二十世纪九十年代末至2010年初，国内掀起乡镇企业改制浪潮，农村集体资产管理与收益分配矛盾日益突出，沿海发达地区、城市郊区等先行区域，率先探索农村社区股份合作制改革，为后续产权制度改革积累实践经验。2010年代中期至今，在乡村振兴战略的宏观背景下，《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》出台，标志着农村集体产权制度改革在全国范围内全面推开，重点聚焦全面清产核资、成员身份登记确认、股份合作制改革等核心任务，扎实有序推进改革落地见效。目前，全国农村集体资产全面清产核资工作已基本完成，清查范围覆盖资源性资产、经营性资产、非经营性资产三大类别。

四、鼓楼区街道国有和集体资产管理人大监督的改革实践

（一）总体情况

2024年，省、市人大先后就乡镇（街道）国有和集体资产管理情况报告制度建立出台指导意见与工作方案，明确要求将街道资产管理纳入人大街道工委监督范围，并将鼓楼区的宝塔桥街道作为先行先试街道，旨在为2026年全市6个镇95个街道全面建立报告制度积累经验、探索路径。为贯彻落实省市相关文件精神，区人大常委会积极承接上级部署，印发工作指导意见，全程指导、跟踪宝塔桥街道拟定工作办法、2025年度监督实施方案及街道国有和集体资产管理情况调研、行政事业性国有资产管理情况专项报告等工作，目前试点工作有序推进。

为支撑后续街道资产报告工作全面推开，鼓楼区人大常委会预算工委协同区财政局、审计局、国资办，对辖区13个街道开展专项调研。调研发现，全区于2024年11月全面启动国有资产清查利用工作，各街道已形成底数清单、问题清单和盘活清单，国有资产总量达4.96亿元，监管体系较为完善、制度较为健全、路径畅通有效。集体资产共有两大类：一是早期街道自办集体企业形成的城镇集体资产；二是原乡政府、村委会自办集体企业形成的农村集体资产，以及城中村改造“村改社（居)”后留存的农村集体资产，经过摸排核对，规模总量合计约10.44亿元。两类资产历经不同发展阶段，设立背景、发展过程与权属状况均较为复杂，长期缺乏系统关注，且受管理职能调整等因素影响，管理机制尚未有效建立。

（二）试点做法

1. 锚定试点要求，夯实工作根基

此次试点工作并非“无源之水”，而是严格遵循上级部署、紧扣政策要求的扎实实践。宝塔桥街道深入学习省、市文件精神，在市人大常委会预算工委和区人大常委会直接指导下，将政策要求转化为具体行动，确保试点工作“不偏航、不走样”。区人大常委会强化市区联动，将其纳入年度重点任务，制定出台了《区人大常委会关于在宝塔桥街道试点建立国有和集体资产管理情况报告制度的工作指导方案》，作为街道试点工作的重要依据；同时通过专题会议、业务指导、经验交流等方式全程跟踪推进；区人大常委会分管领导专门带队赴丹阳学习借鉴经验。街道党工委将试点工作作为践行全过程人民民主的重要抓手，多次召开专题会议研究部署，明确两名分管领导牵头负责，各办公室协同配合，形成“上下联动、齐抓共管”的工作格局。

2. 聚焦监督实效，健全制度举措

“无规矩不成方圆”，宝塔桥街道以制度建设为核心，构建起覆盖资产“管理和监督”全流程的闭环体系。街道党工委历经前期调研摸排、多轮征求意见、反复修改完善，最终形成《关于试点建立街道国有和集体资产管理情况报告制度的工作办法（试行）》，既严格对标上级要求，又紧贴街道实际，避免“照搬照抄”，突出“务实管用”。制度明确了五大原则——党的领导、人民至上、依法监督、实效导向、稳步推进，细化了报告形式与内容——每届任期内，届末年份提交综合报告全面反映资产“家底”，其他年份聚焦专项领域提交专题报告；明确了监督全流程——从前期调研、意见征集，到报告修改、会议听取，再到整改跟踪，环环相扣。同时，将审计、巡察结果作为监督重要依据，必要时启动专项审计，让监督既有“力度”又有“精度”。

3. 践行人民民主，广纳民意民智

“资产好不好，群众最有发言权。”宝塔桥街道始终将群众参与贯穿监督全过程，通过“调研摸排+座谈征询+代表联动”多种形式，让监督更接地气、更聚合力。试点工作启动后，人大街道工委组织部分区人大代表、街道议政代表及区人大财经委、常委会预算工委委员、区财政与国资部门相关同志，深入多个资产点位，实地清查资产现状；召开多场座谈会，面向街道工委委员、财经预算专业代表及居民群众，累计征集意见建议30余条，均纳入制度完善和工作推进中。街道通过“多方参与、多维发力”的实践，不仅摸清了资产“家底”，更让群众知情权、参与权、监督权落到实处。

（三）试点成效

主要体现为：一是初步形成了街道建立国有和集体资产管理情况报告制度的制度范本。区人大和试点街道相继制定出台了工作指导方案、工作方案和工作办法，为街道试点改革提供指导和规范，更为后续全市街道全面建立国有和集体资产管理情况报告制度提供了范本；二是推动试点街道国有资产管理既补足制度短板又解决了不少历史遗留难题。如重新修订了《宝塔桥街道办事处房产出租管理办法》《宝塔桥街道办事处固定资产管理规定》《宝塔桥街道办事处国有房产管理实施办法》等规章制度，清查3500余件固定资产，追缴25万元拖欠租金，有力保护了国有资产安全与完整，实现资产管理从“粗放”向“精细”转变；三是高质量召开了首场专项报告会。2025年9月25日，宝塔桥街道办事处主任向街道所有区人大代表、议政代表及部分居民群众报告了2024年度行政事业性国有资产管理情况，不仅交出了试点攻坚的“期中答卷”，更成为全过程人民民主在基层资产监督领域“落地开花”的生动实践。会后，人大宝塔桥街道工委又收到4份意见征集表，并对会上代表及群众围绕资产管理工作提出的“真知灼见”及时进行梳理汇总、交办督办，推动形成整改闭环管理机制。街道同步启动了企业国有资产、国有自然资源资产、集体资产等摸底调研工作，为2026年听取国有和集体资产管理情况综合报告打好基础。四是构建了“区级统筹指导、部门协同配合、街道具体落实、代表全程监督”的工作体系。区人大财经委、常委会预算工委全程参与指导，通过专题培训提升代表履职能力，邀请专家解读法律法规，让代表既“懂政策”又“会监督”。同时，联合区财政与国资等部门、人大街道工委、人大代表聚焦街道行政事业性国有资产管理，开展专题调研、强化协同指导，协助街道对接第三方专业机构完善资产基础信息、细化报告内容，形成“一报告三清单”式专项报告。

五、街道国有和集体资产管理人大监督工作机制创新

立足人大监督职能定位，聚焦街道国有和集体资产管理监督难点，创新构建“总分联动、规范引领、专业支撑、协同闭环、民主参与”五大工作机制，推动监督工作从“程序性履职”向“实质性见效”转变，将街道国有和集体资产管理情况报告制度打造为管好基层人民“钱袋子”“家底子”的监督利器，为基层治理体系和治理能力现代化注入人大力量。

（一）总分联动报告监督机制

重点解决“监督模式如何优化”的问题，构建“区人大常委会统筹监督+人大街道工委跟进监督”的报告形式总分联动机制，实现监督层级衔接、内容呼应、成效叠加，推动区街两级监督上下联动、同频共振。一是优化区级监督议题安排。区人大常委会立足现有国有资产监督框架（综合报告+四年专项报告），将集体资产监督纳入年度议题计划，形成“三类国有资产+两类集体资产”的全口径监督体系。严格落实五年届期监督周期要求，针对国有、集体资产监管成熟度差异，实行“分类施策、差异化监督”模式：对管理基础成熟的国有资产，依托现有监督机制，年度报告可覆盖资产底数、权属登记、盘活利用、问题整改等全维度内容，实现“一年一报告、全域全覆盖”；对管理基础薄弱、历史遗留问题多的集体资产，按届期内“一次专项报告+分重点突破”的思路推进，将监督重点拆解为底数清查、权属界定、闲置盘活、风险化解等模块。在专项报告审议时，聚焦1-2个核心模块（如优先突破“底数清查+权属界定”）深入审议，形成针对性意见建议并跟踪监督办理落实；剩余模块纳入长期监督台账，后续结合届次交替、监督计划调整逐年接续推进，进而以“重点攻坚+闭环推进”模式，系统化解两类集体资产管理突出问题，推动全域集体资产管理提质增效。同时，建立“区级计划定议题、街道报告抓呼应”的联动模式：区层面当年聚焦行政事业性国有资产管理监督的，街道层面同步开展同类资产专项报告；区层面安排集体资产监督议题的，街道层面对应开展集体资产报告工作，以议题联动确保区街两级监督步调一致。二是压实街道专项报告责任。人大街道工委作为区级监督的延伸触角和子报告主体，严格遵循“区级监督什么，街道报告什么”的联动要求，结合辖区资产禀赋制定届期及年度监督计划。每年紧扣区人大常委会资产监督议题，组织辖区人大代表听取街道办事处专项报告：监督国有资产管理工作时，全面覆盖管理全流程；监督集体资产管理工作时，与区级重点保持一致，聚焦核心模块深入查摆问题，形成“区级议题定重点、街道报告抓落地”的监督闭环。同时，建立街道届期报告清单，确保每届内对辖区国有、城镇集体、农村集体三类资产至少各开展1次专项报告监督，实现监督无死角、全覆盖。

（二）报告内容规范化机制

重点解决“报告标准如何统一”的问题，建立标准化报告体系，杜绝报告内容虚化、流于形式，确保监督有章可循、有据可依。一是构建“全口径、全生命周期”报告框架。综合报告需全面反映资产总量、分布、价值等存量情况，专项报告分类体现国有、集体资产管理特点；综合和专项报告同时涵盖资产新增配置、使用效率、出租处置、收益上缴、报废核销等动态管理环节，实现“存量+增量”“静态+动态”全覆盖。二是强化“问题导向+绩效导向”双重要求。报告既要列明自查发现的问题、风险隐患及审计查出问题整改情况，也要引入资产出租率、闲置资产盘活率、资产安全完整率等核心绩效指标，量化反映资产运营成效。三是明确“整改落实+结果反馈”报告要件。报告需包含上一年度人大审议意见办理结果、代表建议答复情况，形成“问题查摆—整改落实—结果反馈”的报告闭环，确保监督意见落地见效。

（三）监督审议专业化机制

重点解决“监督能力如何提升”的问题，建强专业监督力量，提升人大监督的专业水准和靶向性，确保监督切中要害、精准发力。一是组建专业监督代表队伍。从区人大代表中遴选经济、法律、财经、企业管理等领域专业人才，成立“国有和集体资产监督专业代表小组”，全程参与调研视察、报告审议、整改跟踪等工作，为资产权属界定、盘活运营等议题监督提供专业支撑；组织代表深入街道、社区、国有企业、集体经济组织等，收集群众关于资产管理、收益分配的意见建议，形成高质量代表建议提交区政府办理，打通监督“最后一公里”，建立专题监督常态化。二是设立常态化监督联系平台。在各街道挂牌设立“资产监督代表联系点”，结合街道资产禀赋明确差异化联系职责，推动代表常态化走访调研。对收集的问题建立台账，第一时间反馈至职能部门和所属街道，实现“小问题即时处置、大风险提前防范”，切实维护群众合法权益。

（四）协同闭环常态化工作机制

重点解决“监督效能如何保障”的问题，构建“多方联动、全程闭环”的长效监督体系，推动监督从阶段性发力转向常态化长效化，从“单打独斗”转向协同共治。

1. 协同联动机制

破解“监督合力不足”困局，建立人大街道工委、街道办事处、街道纪工委三方协同工作机制，明确职责定位，实现信息共享、措施联动、成果互用。一是建立信息共享通报制度。街道办事处每年向人大街道工委专项报告街道国有和集体资产管理情况，提交资产清单、财务报表等重要资料；人大街道工委将资产数据纳入预算联网监督系统，建立“街道资产监督数据库”动态更新；街道纪工委及时通报资产管理领域廉政风险点，为监督重点提供指引。二是开展联合调研检查行动。人大街道工委组织代表开展资产管理专题调研、视察或执法检查时，可以邀请街道办事处负责人或分管领导到场说明情况，邀请纪工委派员参与；针对重点领域，可以开展“人大+纪检”联合检查，人大侧重政策执行、程序合规及绩效评估，纪检侧重人员履职、廉洁纪律及问题线索挖掘。三是建立重大事项协商机制。针对资产清查、产权界定、历史遗留问题化解等复杂事项，通过三方联席会议共同研究，人大街道工委从法律政策层面把关，街道办事处负责具体执行，街道纪工委监督工作程序的公正廉洁，形成合法合规的解决方案。

2. 全程闭环机制

破解“一听了之、督而无果”难题，构建“日常监督—会前调研—会中审议—会后督办”的全链条闭环监督流程。一是做实常态化联系监督。人大街道工委办公室或国有和集体资产监督专业代表小组，定期与街道资产管理部门沟通对接，收集一线资产管理信息，反馈日常调研中发现的各类问题，对街道职权范围内可解决的问题，推动即时处置、限期整改；对跨部门、复杂性问题，推动形成代表建议并同步跟进办理进度，将监督关口前移。二是抓实全流程审议监督。年度报告前，组织代表对大型经营性房产、民生项目资产等重点领域开展专题视察调研，掌握第一手资料；会中强化审议深度，必要时可增设专题询问、满意度测评环节，提升监督刚性；会后督促街道办事处分解落实审议意见，按规定时限报告办理情况，确保监督意见件件有回音、事事有落实。

3. 信息公开机制

破解“监督内部循环”局限，借助社会力量强化监督实效。一是规范报告公开范围。将街道资产管理情况的综合报告、专项报告定向公开至街道人大代表，保障代表知情知政、依法履职的权利。二是优化社会公开方式。制作图文并茂的报告摘要，通过街道政务公开栏、官方网站、公众号、社区公告栏等渠道向社会公开，逐步重点发布资产清单、处置流程、收益使用等关键信息，主动回应群众关切，接受社会监督。

（五）全过程人民民主参与机制

重点解决“监督活力如何激发”的核心问题，拓宽民主参与渠道，构建多元共治的监督格局，让人民群众成为资产管理监督的“主人翁”。一是建立全流程民主参与制度。推行“调研摸排—座谈征询—代表联动”工作模式，让人大代表、议政代表、居民代表全程参与资产管理监督，确保群众声音贯穿资产清查、处置、运营各环节。二是推行“公众监督员+线索征集”制度。从社区居民、业委会成员、行业从业者中选聘“资产公众监督员”，参与调研视察活动；设立热线电话、电子邮箱、微信小程序等线索征集渠道，鼓励群众反映身边资产管理不善、闲置浪费、违规处置等问题，提升监督覆盖面和针对性。三是健全常态化意见征询机制。开展座谈调研、审议资产报告时，邀请街道议政代表列席；必要时聘请财务、法律等领域专家或专业中介机构提供技术支持，广泛吸纳各方意见，确保监督工作科学规范、贴合民意。

六、推动政府强化街道国有和集体资产管理路径建议

近几年来，国内一些地区相继开展了街道国有和集体资产管理监督创新实践，形成了不少典型案例（详见附件2）。从国内先行地区实践经验来看，新时代街道国有和集体资产管理已从“看门守摊”的传统模式，转向系统化、精细化、价值化的治理新阶段，其核心目标是保障资产安全、提升运营效能、防止资产流失，最终服务于基层治理能力提升。实践经验启示：统筹协同是先导、权责压实是关键，摸清家底是基石，制度完善是保障，分类攻坚是抓手，价值提升是导向，技术赋能是趋势。为此，以当前鼓楼区实际情况为基础，参考借鉴先行先试地区已有做法，我们就推动政府及其职能部门和属地街道强化街道国有和集体资产管理提出如下路径建议。

（一）健全统筹机制，筑牢监管工作根基

以“多方联动、形成合力”为抓手，构建“区级统筹、部门协同、街道落实”的协同监管格局。一是组建区级统筹专班。由区政府牵头，整合发改、财政、国资、建设、规资、税务、审计、司法、数据局等各部门及各街道力量，成立区级国有和集体资产监管工作领导小组，建立“定期会商、联合处置、闭环督办”运行机制，明确各成员单位职责分工，重点推进历史遗留问题处置、集体资产溯源清查等难点堵点工作，破解跨部门难题。二是构建“1+N”协同监督机制。以区国资办为核心“1”，联动审计、纪检监察、巡查及各街道等“N”方力量：审计部门将国有和集体资产监管纳入领导干部经济责任审计范围，重点核查资产运营效益、收支合规性及处置程序规范性，同时验证监管措施有效性，压实领导责任；纪检监察聚焦执纪监督、巡查侧重专项排查，共同紧盯资产处置、收益分配等关键环节，严防廉政风险；各街道履行日常监管主体责任，定期开展财务检查、内部审计监督，实现“全口径覆盖、全生命周期监管”。

（二）压实责任体系，明晰资产监管权责

以“权责清晰、分工明确”为核心，构建多层次、全覆盖的资产管理责任体系。一是成立街道资产管理领导小组。统筹负责街道国有和集体资产管理重大事项决策、产权界定、纠纷调处、资产清查等工作，压实主体责任。二是设立街道国有和集体资产专职管理机构。在街道层面设立国有和集体资产管理中心（或专职科室），配备专职工作人员，负责日常管理、政策执行、数据报送等工作；加强业务培训，提升管理人员专业能力。三是强化区级监管职能。将区国资办对集体资产的监督管理职责纳入部门“三定”方案，明确实质性监管权限；保障资产管理经费，除去财政预算保障外，允许街道从集体资产收益中按比例提取管理费，作为相关费用的必要补充。

（三）全域清查溯源，夯实资产管理基础

以“摸清家底、厘清权属”为目标，开展全域资产清产核资专项行动。一是明确责任主体。由区级统筹专班牵头，压实街道、职能部门主体责任，确保相关工作有序推进。二是制定清查方案。由区级统筹专班制定资产清查明细方案，细化清查标准、分类口径、判定规则及操作流程，为全域清查溯源提供统一执行依据。三是界定清查范围。严格遵照国家、省、市相关文件规定，明确街道所属国有资产、城镇集体资产、农村集体资产的清查范围，做到全口径覆盖、无盲区遗漏。四是规范工作流程。按照“部署培训—自查申报—审核认定—公示备案”的流程推进，对资产盘盈、盘亏、闲置等情况分类处置，确保清查过程规范有序、清查结果真实准确。五是建立基础台账。由区级统筹专班组织相关部门开展权属联合认定，按照“名为集体实为国有”“名为集体实为个人（挂靠经营）”“混合权属”“劳动群众集体所有”四类情形，对街道所属城镇集体企业分类建档。对资产清查数据建立明细台账，对问题资产单独列示，注明成因及处置建议；按资产类型明确归口管理部门，形成“一物一档、账实相符”的基础管理格局，为后续数智化监管提供准确数据支撑。

（四）加强制度建设，完善规范管理依据

以“制度先行、有章可循”为原则，构建覆盖资产全生命周期的制度体系。一是出台区级资产管理办法。由区政府制定《街道国有和集体资产管理办法（试行）》，明确管理主体、职责分工，规范资产“登记、保管、使用、处置、定期盘点、收益分配、对外担保、投资决策”等全流程操作标准，实现资产管理“有章可循、有规可依”。各街道结合辖区资产禀赋特点，制定差异化实施细则，以制度刚性约束推动管理提质、运营增效。二是出台城乡集体企业注销清算办法。由区政府制定《鼓楼区城乡集体所有制企业终止、清算和注销工作管理办法》（以下简称《城乡集体企业注销清算办法》），推动街道解决长期停业城镇集体企业与乡村集体企业未注销问题。依据《城镇集体所有制企业条例》《乡村集体所有制企业条例》，指导街道对现处停业状态、无在岗职工的城乡集体企业，按规定程序办理终止、清算和注销；同时结合《强制注销公司登记制度实施办法》（2025年10月10日起施行），细化工作流程，确保依法依规推进。三是出台无证资产处置意见。由区政府制定《鼓楼区关于妥善推进街道国有和集体无证资产办理不动产证的工作意见》，建立部门联办机制，积极推动解决街道房产权证不全问题。依托区级统筹专班，协同规资、税务等相关部门开通绿色通道，强化政策指导与实操帮扶，简化产权登记办理流程，积极争取税收减免支持等，全力完善产权手续，为资产规范运营、高效增值筑牢保障。对于因材料缺失无法办证的国有和集体房产开辟绿色通道，加快推动街道产证不全问题的解决；对于违建的国有和集体房产，视情况作出暂时保留（在册管理）或拆除处理意见。

（五）优化分类处置，攻坚存量资产出清

以“分类施策、精准出清”为原则，统筹推进存量资产处置，为后续规范运营夯实基础。一是推进停业企业清算注销。对长期停业、吊销未注销的城镇集体企业、乡村集体企业，严格依据《城乡集体企业注销清算办法》，对照《城镇集体所有制企业条例》第十七条至第二十条、《乡村集体所有制企业条例》第十五条至第十六条及《强制注销公司登记制度实施办法》，按程序完成资产清算、债权债务处理及主体注销手续，实现“僵尸企业”彻底出清。二是规范在营企业资产权属。对“名为集体实为国有”的城镇集体资产，按国有资产监管规定，完成权属划转、登记备案，纳入国有资产统一管理体系，同步落实党政机关办企业脱钩改革要求；对“名为集体实为个人（挂靠经营）”的城镇集体资产，依法开展资金来源核查、权属追溯认定，按程序办结资产确权或清退手续，明确资产合法归属；对“混合权属”的城镇集体资产，委托第三方专业机构审计评估，精准划分各类主体权益份额，制定资产剥离、合并重组方案，推动权属清晰化、管理规范化；对“劳动群众集体所有”的城镇集体资产，经职工（代表）大会审议通过资产处置或运营模式，确保决策合规合情；对“集体经济组织成员集体所有”的农村集体资产，探索开展经营性资产股份合作制改革，将集体资产折股量化到人，赋予其“占有权、分配权、决策权、管理权”，破解产权虚置、分配不公等问题，夯实集体资产长效管理基础。

（六）突出绩效导向，提升资产运营效益

以“保值增值、服务民生”为目标，推动资产从“管理”向“经营”转型。一是实施分类施策管理。对于经营性资产，探索引入市场化、专业化运营主体，采取委托管理、平台公司统一运营、合作经营等模式盘活存量资产，推动从“单一出租”向“产业化运营”转型，切实提升资产收益率；对于非经营性资产，重点考核其服务效能和保障水平，确保其公益属性落实到位。二是破除市场化配置壁垒。抢抓苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点机遇，创新资产盘活政策，对教育用地、社区非经营性用房等闲置资产，在优先保障原用途前提下，探索市场化运营模式。同时，简化资产处置审批流程，激发资产盘活活力，缓解基层资金压力。

（七）深化数智赋能，实现动态精准监管

以“平台整合、数据赋能”为支撑，打造“一网统管”的数字化监管体系。一是推动数据归集共享。各街道将审定备案的清产核资数据分类录入“江苏省资产管理云平台”，其中房产数据同步录入“鼓楼区公有房产管理平台”，为精准监管提供数据支撑，实现资产信息线上可查、全程可追溯，破解以往资产信息零散、监管滞后难题。二是建立动态预警机制。区级监管部门依托平台实时监测资产运营、收益分配等核心数据，并对租赁合同是否到期、租金价格是否偏低、租金是否及时收缴、资产是否闲置等重点事项设置预警阈值，及时下发预警通知；各街道每年至少开展1次资产实地盘查，及时更新平台相关数据，确保平台信息与资产实际状况一致，进一步提升监管精准度与时效性。

结束语：加强街道国有和集体资产管理监督，是保障群众切身利益、夯实基层治理根基的重要工作，是一项涉及面广、政策性强的系统性工程。当前，人大监督国有和集体资产管理情况的试点工作仍面临诸多深层次难题，如国有资产产证不齐、城镇集体资产产权归属不明、农村集体资产量化依据与标准缺失、城中村“农转非”成员身份确认模糊，以及农村集体资产运营纳税政策适配难、重大事项表决落地难等，亟待上级人大和政府强化顶层设计、完善法规政策、创新工作机制。与此同时，现行集体资产管理监督适用的法规，如《城镇集体所有制企业条例》最后一次的修订时间是2016年，《乡村集体所有制企业条例》最后一次的修订时间是2011年，难以适应当前的管理需要，建议尽快修订，更好地规范和强化城镇集体资产和农村集体资产管理监督。此外，人大应推动集体资产报告制度在试点成熟、推广适用的基础上，通过法律制度明确监督方式；同时推动国务院分类制定城镇和农村集体资产管理条例，以法规形式强化集体资产管理，为街道建立国有和集体资产报告制度全覆盖提供法律支撑。通过持续深化改革，不断完善工作机制，逐步实现构建权责清晰、管理规范、运营高效、监督到位、问责严格的街道“两资”长效监管新格局，切实管好用好人民的共同财富，为提升基层治理能力和水平、促进城市经济社会高质量发展提供坚实保障。