六合区人大法制委（内司委）
规范性文件备案审查是法律赋予国家权力机关的一项重要职权，是人大法律监督的主要内容。健全规范性文件备案审查机制，对于维护社会主义法治统一，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内准确有效的遵守和执行，有着重要的意义。本文试从规范性文件备案审查工作的现状、意义、对象、内容、启动及程序等方面，对如何做好此项工作进行探讨。
一、规范性文件备案审查工作的现状
1979年，全国人大常委会在制定地方组织法时，明确规定规范性文件的备案审查工作是人大常委会的一项职责，2007年1月1日正式实施的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》），把规范性文件备案审查作为各级人大常委会监督工作的重要内容和主要方式之一，并作了专章规定。多年来，各地各级人大常委会都在积极探索开展此项工作，如江苏省人大常委会于2008年1月出台了《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，南京市人大常委会于2015年6月出台了《南京市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》等，这都标志着规范性文件备案审查工作在各地各级人大的全面启动。
总体来说，规范性文件备案审查工作的开展还不均衡，据有关资料反映，全国还有一些地方的人大常委会没有正常、规范启动这项工作。从江苏省包括南京市的情况来看，经过省市各级人大常委会几年来的不懈努力，规范性文件备案审查工作从夯实基础、完善机制入手，质量在不断提高，从源头上推进依法行政，维护公正司法，为进一步加强社会主义民主和法治建设做出了积极努力，收到良好效果。但是对照党的十八届四中全会提出的将“所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”的要求，规范性文件备案审查工作还面临一些困难、存在一些问题，与宪法法律的要求，与全面推进依法治国、加快推进法治建设的需要，与人民群众的期盼，还存在一定的差距。具体表现在：
一是思想认识还不到位。有的地方人大常委会还没有认识到人大备案审查制度的重要意义，有的地方人大常委会对备案审查工作存在畏难情绪，没有真正把这项工作摆上日程、落实到位。二是工作开展还不平衡。有些地方特别是部分区县，报备工作不落实，存在漏报甚至不报现象，个别区县换届以来报备文件数量为零，有些地方备案审查工作流于形式。三是机构设置还不健全。不少区县尚未设立专门的备案审查机构，设区的市虽然都有备案审查机构，但多数是以增加挂牌的形式出现。备案审查机构设置不统一，有在法工委，有在办公室，还有的在内司委、研究室。审查力量普遍比较薄弱，备案审查工作人员专业化、专职化都不到位。四是制度规范还不完备。有的虽然制定或者修改了备案审查工作程序，但仍然是粗线条的，不够具体明确，操作性不够强。
二、规范性文件备案审查工作的意义
所谓规范性文件是指由国家机关制定的，涉及公民、法人或其他组织权利和义务，并在其管辖范围内具有普遍约束力的文件。其内容是否合法、适当，对于宪法和法律的实施，对于群众的切身利益关系重大。《监督法》把规范性文件备案审查作为县级以上人大常委会法律监督的一项重要内容，单列一章予以强调，突出了规范性文件备案审查工作的重要地位和作用，同时也凸显了开展这项工作的必要性和紧迫性。党的十八届三中全会提出，要完善人大工作机制，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切，要“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。党中央把规范性文件备案审查作为全面深化改革、全面依法治国的一项重要措施，提升到前所未有的高度，提出了明确的要求。因此，做好人大规范性文件备案审查工作具有十分重要的意义。
（一）做好规范性文件备案审查工作是构建严密的法治监督体系、保障宪法法律正确有效实施的重要环节。全面推进依法治国，要求我们必须坚决维护国家法治的统一、尊严、权威，切实保证宪法法律有效实施。我国实行统一而又分层次的立法体制，特别是修改后的《立法法》赋予设区的市具有立法权后，我国立法主体更多，加之各级政府长期以来形成的习惯，以文件管理经济和社会事务的治理方式一时难以转变，法治统一面临诸多现实挑战，维护法治统一的任务十分艰巨。只有把所有规范性文件都纳入备案审查范围，保证所有违宪违法的规范性文件都能够得到及时撤销和纠正，法治统一才能有可靠保障。这就是党的十八届三中、四中全会高度重视备案审查工作的重要原因，也是备案审查制度的价值所在。各级人大常委会的规范性文件备案审查工作，是国家整体备案审查制度的重要组成部分，是构建严密的法治监督体系的重要环节。各级人大常委会对本级人民政府和下级人大及其常委会制定、发布的规范性文件进行备案审查，督促纠正或依法撤销违宪违法的规范性文件，有利于保证宪法法律正确有效实施，切实维护国家法治统一。
（二）做好规范性文件备案审查工作是发展社会主义民主、保障人民参与治理国家权利的必然要求。党的十八届四中全会决定明确指出，“人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度”，“必须保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”。一切权力属于人民是我国人民代表大会制度的本质特征，这一本质特征决定了人大的监督工作必须以保障人民权益为出发点和落脚点。规范性文件是进行经济社会管理的重要手段，具有普遍约束力和反复适用性，如果内容违法或有失公正，在实施中损害的是一个群体、一个地区的利益，甚至会影响社会和谐和改革发展稳定的大局。认真做好规范性文件备案审查工作，可以及时发现并依法纠正违宪违法的规范性文件，保证人民依法享有的权利和利益不受侵犯；可以及时受理公民、法人和其他组织对规范性文件提出的审查建议，保障人民参与治理国家的民主权利；可以把人大法律监督和人民群众监督更好地结合起来，增强人大监督的权威性、民主性。
（三）做好规范性文件备案审查工作是防止权力滥用、维护社会公平正义的现实需要。党的十八届四中全会要求“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，要求行政机关“坚持法定职责必须为、法无授权不可为”，明确提出“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”。长期以来，由于法治意识不强、监督制约不力等原因，有的地方政府在管理经济事务过程中片面强调发展需要、管理需要，以发布规范性文件的方式违法侵犯市场主体权益、破坏市场经济秩序；有的地方政府在涉及社会事务的规范性文件中，不适当地增加公民义务、限制公民权利，侵犯公民合法权益、损害社会公平正义。做好人大规范性文件备案审查工作，及时发现并依法纠正违宪违法的规范性文件，可以防止越权限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者违法增加公民、法人和其他组织的义务，可以防止地方保护主义和部门利益倾向；可以防止行政机关不作为、乱作为等现象。认真做好规范性文件备案审查工作，有利于强化对权力的约束和规范，推动加快建设法治政府，从源头上防止权力滥用、维护社会公平正义。
（四）做好规范性文件备案审查工作是推动人大工作与时俱进、增强人大监督实效的重要途径。早在1982年，我国宪法就赋予了地方各级人大常委会撤销本级人民政府不适当的决定、命令和下级人大不适当的决议的法律监督职权。但由于宪法和地方组织法没有明确规定行使这一职权的方式，这一监督职权长期没有得到落实。2006年8月，十届全国人大常委会第二十三次会议通过的《监督法》，把规范性文件备案审查作为人大常委会行使监督职权的方式之一，以专章作了规定。备案审查制度的确立，落实了人大常委会法律监督职权，丰富了人大常委会的监督形式。通过对规范性文件进行备案审查，督促纠正、及时撤销违宪违法的规范性文件，可以有效地规范国家机关制定规范性文件的行为，从源头上及时纠正国家机关不当行为。这种纠正的影响是长期广泛的。与人大常委会其他监督方式相比，这种监督方式更具有根本性、全局性，从长远看也更具有影响力。扎实有效地开展人大规范性文件备案审查工作，是推进人大监督工作与时俱进、激发人大监督工作活力的重要措施，是强化人大监督职能、增强人大监督实效的重要途径。
三、规范性文件备案审查的对象和内容
《监督法》第二十八条规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。因此，地方人大及其常委会审查的规范性文件不包括法律。从一般意义上来讲，地方人大及其常委会审查的规范性文件必须具有三个要素：一是必须是由国家机关制定的；二是针对不特定多数人的，在本行政区域内一切国家机关和个人都必须遵守的；三是必须涉及权利义务关系。由此可以看出，地方人大及其常委会规范性文件备案审查的对象主要是：本级人民政府及其组成部门制定发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力、涉及权利义务关系的规定、办法、细则等各种文件；本级人民法院、人民检察院作出的适用法律法规的规定和审判、检察工作具体程序等司法文件；下一级人大及其常委会为实施法律法规或就本行政区域内的重大事项作出的决议、决定等文件。
按照《监督法》规定，规范性文件备案审查主要围绕法律法规规定的“不适当的”、“同宪法、法律法规相抵触的”和“超越法定权限”的来进行审查，也就是合法性审查和合理性审查。合法性审查主要包括：制定规范性文件的主体是否合法，即主体资格是否有法律依据；规范性文件规定的事项是否越权，即是否规定了超越法律或上级机关规定的事项；规范性文件是否有剥夺、限制公民、法人和其他组织的合法权益的规定，是否有增加了公民、法人和其他组织义务的规定；规范性文件是否与法律、法规相抵触；制定规范性文件的程序是否合法。合法性审查有宪法、法律和上一级人大及其常委会决议作依据，比较容易操作。而合理性审查由于各个时期标准不同，就显得不易把握。笔者认为，对规范性文件的合理性审查，应主要审查制定规范性文件的动机、目的、原则，以及是否符合公正、合理、客观、适度的一般要求。对于那些违背社会一般原则、侵害群众利益的规范性文件，要依法审查，予以纠正。
四、规范性文件备案审查的启动及程序
规范性文件内容繁杂、数量众多、涉及面广、专业性强，如果做到每个文件都审查，在现实中显然行不通。按照惯例，大多数采取的是主动审查与被动审查相结合的方式。主动审查，即审查机构认为备案的规范性文件有与宪法或法律相抵触的地方，报经主任会议同意后，主动对其审查。被动审查主要有两种途径：一是下一级人大常委会和同级“一府两院”向人大常委会书面提出审查要求，由常委会工作机构送有关专门委员会、工作委员会审查，提出意见；二是上述国家机关之外的其他国家机关、团体、组织及公民向人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时送有关专门委员会、工作委员会进行审查，并提出意见。
关于审查程序，《监督法》没有明确提出，各地人大常委会的做法也不尽相同，对此，迫切需要规范。一是备案时间。笔者认为，可以参照《监督法》第三十一条的规定，规范性文件应当在发布之日起三十日内报人大常委会备案。二是审查受理机构。参照《监督法》第三十二条的规定，可以采取统一受理、分类负责的办法进行，即由人大常委会办公厅（室）负责受理，然后根据内容分送有关专门委员会、工作委员会审查，提出意见。三是审查时间及程序。对规范性文件的审查，应当在三十日内完成，需延期的，应报主任会议同意。在对规范性文件审查后，应向主任会议提出审查报告，主任会议研究决定是否提请常委会审议。提交常委会审议的，应在两个月内完成。四是审查结果的处理。对不适当的规范性文件可以采取三种处理方式：其一，通知文件制定机关自行纠正；其二，由审查机构书面提出审查意见，要求制定机关纠正。制定机关应在规定的期限内对审查意见进行研究，提出处理报告，并反馈处理结果；其三，制定机关拒不纠正的，可以提请人大常委会审议，作出撤销或部分撤销的决定。
五、加强规范性文件备案审查工作的建议
（一）切实加强规范性文件备案审查工作组织领导。要充分认识加强规范性文件备案审查工作的重大意义，准确把握规范性文件备案审查工作的总体要求，把这项工作作为一项重要的日常工作，摆上人大常委会的议事日程，保证备案审查工作组织领导到位、制度规范到位、机构人员到位、工作落实到位。定期听取规范性文件备案审查工作情况汇报，研究解决工作中存在的困难和问题，必要时依法提请人大常委会审议决定。要明确备案审查有关工作机构的责任和任务，加强与文件制定机关的联系沟通，全面整合各种力量和资源，形成密切协作、分工配合的工作格局。备案审查工作情况应当作为人大法律监督工作的重要内容，写入人大常委会年度工作报告。
（二）不断完善规范性文件备案审查工作体制机制。要对原有的备案审查工作制度规范、运行机制进行梳理、完善，围绕“有件必备、有备必审、有错必纠”的目标，建立起领导有力、责任明确、运行有序、决策科学的备案审查工作体制机制。要完善报送备案制度，通过加强沟通协调、定期核查通报，督促文件制定机关依法制定、及时报备规范性文件，做到有件必备。要完善主动审查制度，落实主动审查责任，完善主动审查程序，明确主动审查期限，创新主动审查方式，做到有备必审。要完善被动审查制度，细化审查建议受理、处理、反馈程序，推动被动审查工作规范化、程序化，通过备案审查积极回应社会关切。要完善研究论证制度，通过调查、听取意见、论证听证、集体研究等方式，进行深入细致的研究论证，确保问题提得准、意见立得住、理由很充分，经得起法律和实践的检验。要完善督促纠正机制，加大沟通协调、督促纠正力度，推动制定机关自行纠正存在问题的规范性文件，对不自行纠正的依法予以撤销，做到有错必纠。
（三）努力加强规范性文件备案审查工作能力建设。规范性文件备案审查工作是各级人大常委会一项日常性、经常性的工作，机构和人员是做好工作的基础和保证。备案审查工作的专业性、政策性强，对人员的政治素质、专业素养、政策水平要求比较高，要加强备案审查机构建设和人员配备，使规范性文件的备案工作有机构管，有专门人员负责。要加强对备案审查工作人员的培训指导，通过组织开展学习考察、经验交流、专题研究、个案研讨等，帮助备案审查工作人员拓宽视野、提高能力。要发挥专家学者的专业优势，聘请专家学者参与备案审查工作，通过委托审查文件、邀请参与论证、组织公开点评等方式，发挥专家学者的重要作用，有利于增强审查意见的权威性，提高规范性文件备案审查质量。
（四）积极推动规范性文件备案审查工作的社会参与。人大的规范性文件备案审查工作涉及方方面面，需要各方面积极参与、支持配合、形成合力。要充分发挥人大代表在监督工作中的主体作用，把人大代表中的有关专家学者、专业人士组织起来，通过征求意见、邀请参与论证等方式，使其参加备案审查工作。要加强与有关机关的协调配合，人大备案审查工作机构要建立与党委法制工作机构、政府法制工作机构、法院行政审判机构的沟通协调机制，协同解决审查规范性文件中发现的问题，妥善处理被法院确认违法的规范性文件。要有序扩大公众参与，除了依法处理公民、法人和其他组织提出的审查建议外，在主动审查工作中还要实行开门审查，探索在人大网站、微信等新媒体公布报备文件，公开征集公众意见，把人民群众监督与人大法律监督结合起来，充分发挥人民群众的监督作用。要重视和加强人大规范性文件备案审查工作宣传，广泛宣传备案审查工作的法律制度、重要活动、典型案例，扩大人大备案审查工作的社会影响，为人大备案审查工作营造良好环境。
