建邺区人大工作理论研究会
党的十八届三中全会明确提出:要健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。今年1月，中央又专门下发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，对落实三中全会的改革部署作出制度设计。随后，省委、市委分别研究通过了有关《实施办法》和《实施细则》，就新形势下落实重大事项制度、做好人大工作提出了明确要求。讨论决定本行政区域内的重大事项是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是加强和巩固党的执政地位，确保党的主张通过法定程序成为国家意志的重要途径，是人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要形式。在以往的实践中，各地对于讨论决定重大事项还存在认识不清、机制不顺、执行不力等诸多问题，中央和省市委有关重大事项制度一系列意见的及时出台，是优化顶层设计、深化政治体制改革的重要举措，也是推进人民代表大会制度与时俱进、坚持人民主体地位的理论创新。贯彻中央和省市委要求，更好地推进讨论决定重大事项制度的落实，我们认为在实际工作中应注重把握好以下几个方面。
一是要厘清认识上的困惑，让讨论决定重大事项的“边界”更加清晰
重大事项讨论决定的主体是谁？
回顾以往有关的人大理论研究和人大工作实践，在讨论决定重大事项权的行使主体上，普遍存在的一个误区是，大家更多探讨的是人大常委会行使该项职权的情况，而忽视了人民代表大会才是行使职权最主要、最基本的主体。《宪法》和《地方组织法》早就明确规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，讨论决定重大事项是宪法和法律赋予各级人大和县级以上各级人大常委会的一项职权，行使这项职权的首要主体是各级人民代表大会。因此，不能离开人民代表大会只谈人大常委会的职权或虚化人民代表大会职权。在这次系列文件中，对地方各级人民代表大会和地方各级人大常委会讨论决定重大事项分别进行了有关明确。事实上，人大常委会由人民代表大会选举产生，对其负责受其监督，在人民代表大会闭会期间行使国家权力。人大常委会讨论决定重大事项应该从属于、服务于人民代表大会讨论决定重大事项职权的行使，如果离开人民代表大会，仅仅探讨人大常委会讨论决定重大事项权，不符合人大制度的本意。
重大事项的重大如何理解？
科学界定人大讨论决定重大事项的范围，一直是地方人大及其常委会在职权行使中的重点和难点。在过去的人大工作中，由于重大事项的规定比较笼统，对于某一个事项是否属于重大事项，是否该由人大及其常委会讨论决定，地方政府和人大有时难以界定，往往造成眉毛胡子一把抓，或者对重大事项决定权不敢行使、不会行使、也不愿行使。这次文件中，将人大讨论决定重大事项的重点和范围，从地方各级人民代表大会、地方各级人大常委会、地方各级政府三个层面，对把握讨论决定重大事项的重点和范围提出了要求。对于之前一些人大工作者提出的对重大事项进行定量界定，如规定具体哪一类事项、多大的投资项目等应该由人大来讨论界定，我们认为，除个别事项外，人大讨论决定重大事项应该是动态的、相对的，重大事项应该随着时间、区域以及条件的变化而变化，对于它的具体额度作出定量界定，既难做到也不现实。同时，人大讨论决定重大事项制度设计的本质要求，是本行政区域内经济社会发展有重大影响的事项，人大都有权列入讨论决定的范围，人大讨论决定重大事项是代表人民行使国家权力，是一个汇集民智、集中民意的过程，而不是以量定论，与政府的行政审批有本质区别，因此对重大事项进行定性明确，不做定量界定，体现了实事求是、与时俱进的原则。
只要是重大事项都要做决定吗？
不是所有的重大事项都要作出决定。人大讨论决定重大事项，目的是要把党委的重大决策部署通过法定程序转变为地方国家权力机关的意志，转化为人民群众的共同行动，促进政府决策更加科学和民主。在这一转化中，最重要的是要进行充分的事前调研和民主讨论，正确的集中民意。在本次省市委文件中，对于提高讨论决定重大事项的科学化民主化法治化水平非常重视，要求加强合法性审查、加强科学性论证，发挥人大代表和常委会组成人员的主体作用，扩大人民群众的有序政治参与。在充分的调研、酝酿和论证后，实际操作中讨论决定重大事项可分为三类：第一类是议而必决的事项。法律明确规定的应当由人大及其常委会讨论决定的事项，如审查和批准本行政区域内国民经济社会发展计划、预算、预算调整等。第二类是议而可决的事项。是指“一府两院”应当向本级人大及其常委会报告的事项，人大及其常委会根据实际情况可以提出建议，必要时也可作出决议、决定。如本行政区域内重大改革措施、事关区域经济社会发展和涉及群众切身利益的重大决策等等。第三类是需要备案的事项。该类事项应当征求本级人大及其常委会意见后，再按照行政审批权限报请批准。如行政区域的调整和名称变更等。
重大事项决定权没有得到有效行使？
说到人大重大事项决定权，一些具有代表性的观点是，与监督权、立法权、人事任免权相比较，人大重大事项决定权被虚置了。实际情况是，这种认识是片面的，人大讨论决定重大事项并没有被“束之高阁”，而是一直在行使。如每年召开的人民代表大会上，讨论和决定批准的人大、“一府两院”工作报告，国民经济社会发展计划以及财政预算执行情况的报告，每年在年中审查批准的审计工作报告、财政决算报告，年底涉及到的预算调整报告，五年规划的批准和中期评估等等，都属于本行政区域内的根本性、长远性、全局性的重大问题，都是国家权力机关代表人民讨论决定重大事项的具体体现。但客观上讲，一些地方在重大事项的行使上，确实存在形式重于实质，程序重于内容等问题，发挥人大及其主观能动性和调动社会力量的作用发挥的还不够充分、不够明显。
二是要解决机制上的障碍，让讨论决定重大事项的“流程”更加顺畅
地方人大及其常委会并非是唯一的决策权力，一项政策或一个事项从酝酿到出台到最终贯彻需要经过不同的步骤和决策主体共同发挥作用，这种权力配置的运行机制，是当前人大重大事项决定权行使的瓶颈所在。正确处理好重大事项决定权与党委、政府相关决策权、行政权以及人大自身监督权的关系，是人大及其常委会依法行使重大事项决定权的根本保证，也是人大及其常委会在行使这一职权中工作更加主动的关键所在。
一是正确认识和处理与党委决策权的关系。一方面，党委应加强对人大工作的领导，支持和保证人大及其常委会依法行使职权，把人大工作纳入整体工作布局，地方人大常委会应深刻领会和积极贯彻党委意图，对党委提出的重大事项，通过法定程序作出决定、决议，既与党委保持高度一致，又坚持严格依法办事；另一方面，地方人大常委会在行使重大事项决定权的事前、事中和事后，均要及时向党委请示汇报，听取党委的意见，取得党委的支持，保持同心同向，做到坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。
二是正确认识和处理与政府行政权的关系。人大和政府的关系是决定和执行、监督和被监督的关系。因此，在重大事项决定权的行使中，政府对属于人大职权范围、应当提交人大审议决定的重大事项，应主动提请人大审议，提出意见建议或作出决议决定。地方人大及其常委会要通过这次从中央到地方有关人大重大事项决定的制度化变被动为主动，依法依规、理直气壮地开展工作，通过建立科学的重大事项决定权决策机制，如调研、咨询、论证、听证、评估制度等，充分尊重人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权，在此基础上形成决议决定，做到不失职，同时还要支持本级政府依法行政，不能越俎代庖、干预政府职权范围内的具体事务，做到不越权。
三是正确认识和处理与人大监督权的关系。“一府两院”由人大产生，人大及其常委会对于“一府两院”拥有广泛的监督权，既包括通过听取工作报告、执法检查等对于一般事项的监督形式，也包括通过行使决定权对于重大事项的监督。人大决定权充分体现了国家权力的性质和来源，是监督权得以有效实施的前提和基础；监督权体现了人民对国家权力的规范和制约，是实现决定权的手段与保证。地方人大及其常委会在行使重大事项决定权的过程中，应注重把决定权、监督权有机统一起来，从而发挥地方国家权力机关的整体效能。
三是要把握执行上的环节，让讨论决定重大事项的“质量”更加提升
人大讨论决定重大事项制度的贯彻落实情况，不仅关系到地方国家权力机关在人民群众中的影响力，也关系到党委政府决策更加科学民主。如何充分而有效地行使重大事项决定权，关键是要提高决策的质量和水平， 作为地方人大及其常委会应从来源、调研、审议、督办四个环节着手，使重大事项决定落在细节，取得实效。
一是抓住来源环节。重大事项决定的选题从何而来，作为地方人大常委会，除了“一府两院”依法必须向人大报告、提请讨论决定的事项外，还应拓宽重大事项议题的渠道，紧贴发展从区域大事中来，依靠代表从议案建议中来，注重调研从工作实践中来。
从区域发展大事中筛选。围绕本行政区域改革和经济社会发展中心工作，从中筛选出事关经济发展、社会稳定、民生权益的议题，及时解决区域发展中的新情况、新问题。
从代表议案建议中提炼。每年的人代会以及闭会期间，代表们都能将一些带有全局性的思考，涉及广大人民群众切身利益的问题，以代表议案和建议的方式提出，地方人大常委会应及时对其进行提炼，从中选取确定重大事项决定的议题。
从日常视察调研中发现。视察调研活动是人大深入基层确定重大事项议题的有效途径。在视察调研中，将发现的一些带有普遍性、根本性的问题，作为重大事项提交常委会审议决定，交政府办理。
二是抓住调研环节。调查研究是作出讨论决定重大事项的基础，它既需要深入实际，广泛听取各方意见，又需要认真学习法律、法规，研究探索规律性问题。地方人大及其常委会应对拟审议事项或政府报请事项的基本情况和主要问题进行全面的调查研究，弄清是否属于人大常委会职权范围，是否属于“重大事项”的界定范围，区分该重大事项适用于讨论还是决议决定或备案。对已列入审议并需要作出决议决定的重大事项，应通过主任会议安排常委会组成人员、相关工作委员会、人大代表召开座谈会、论证会、专题视察、实地考察以及其他创新手段进行调研，在调研中，可以采用明察和随机查看相结合的方式，不预先打招呼、不走既定路线，掌握真实的第一手资料。特别是对一些涉及群众切身利益或存在争议的问题，要邀请相关专业机构人员和人民群众参与，多听取各方意见，以扩大调研论证的科学性和民主性，扩大社会专业力量和人民群众的有序参与，确保重大事项决策的科学化和民主化。
三是抓住审议环节。审议是重大事项决定权的关键环节，在调查研究掌握第一手材料的基础上，依照法定程序对事项进行认真审议。审议时，应当充分发扬民主、广泛听取各方面意见，需要决议决定的事项，必须在常委会全体会议上采取无记名表决方式表决，由常委会全体组成人员过半数通过，如遇重大分歧，应及时召开主任会议提出处理办法，或暂不付表决。决议决定作出后，应及时以公文形式送达“一府两院”执行或办理，并通过常委会公报、门户网站、新闻媒体予以公布，形成舆论监督。
四是抓住督办环节。法律的生命力在于执行。人大及其常委会的决议决定落实如何，直接关系到重大事项决定权行使的效果，关系到人大及其常委会的威信。因此，在重大事项决定交由“一府两院”组织实施后，地方人大及其常委会要加强对决议决定执行的监督，确保决议决定的贯彻和实施。要把每一项决议决定特别是实体性决议决定实施的监督责任具体落到专门委员会或常委会相关工作机构；建立健全“一府两院”执行人大及其常委会决议决定工作的书面报告制度；有针对性地开展对决议决定执行情况的跟踪检查，可以综合运用执法检查、听取和审议专项工作报告、专题调研等手段督促落实；对“决而不行、行而无果”等问题，建立责任追究制度，并适时运用刚性监督手段，确保决定事项的落实。
四是要深化工作中的创新，让讨论决定重大事项的“运行”更加科学
新颁发的中央和省市委文件以三中全会《决定》为依据，通过总结提炼多年来全国人大以及地方各级人大讨论决定重大事项工作的实践经验和成熟做法，从讨论决定重大事项必须遵循的总体要求和基本原则、应当把握的重点和范围、需要完善的工作机制、如何提高科学化民主化法治化水平，以及认真贯彻实施决定决议、加强组织领导和工作保障等各个方面，为做好人大讨论决定重大事项和各级政府重大决策出台前向本级人大报告工作提供了决策依据。作为地方人大及其常委会，必须围绕加强和改善党的领导，着眼于坚持和完善人民代表大会这一根本政治制度、重新认识、深刻理解和正确把握重大事项决定权的地位、意义和作用，以担当有为创新精神行使好重大事项决定权。
一是要完善讨论决定重大事项的协调机制。为正确处理好党委决策权、人大决定权、政府行政权的关系，作为地方人大常委会应建立健全重大事项向同级党委请示报告制度，建立健全同级党委决定重大问题事先与人大沟通制度，建立健全人大与“一府两院”联系沟通制度。在每年人代会召开前，应由党委办公室牵头召开人大常委会办公室、政府办公室参加的联席会议，商定明确来年需提交人代会或人大常委会讨论决定的重大事项内容和议题。人大常委会办公室要根据联席会议建议，汇总提出年度讨论决定重大事项和政府事先向人大报告的重大决策的项目意见，并按照程序列入人大常委会年度工作计划。从而理顺党委、人大、政府有关重大事项决定工作上的关系，避免政府重大决策不报告、人大不知情、党委重大决策不落实等问题的出现。
二是要建立讨论决定重大事项的年度清单。为了确保讨论决定重大事项工作精准到位、时序进度可控，对确定要讨论决定或报告的重大事项，在实际工作中，可建立重大事项“年度清单”制度，即每年年底政府根据经济社会发展实际情况，研究提出下一年度拟提请本级人民代表大会以及人大常委会讨论决定重大事项的建议清单，本级人民代表大会以及人大常委会结合区委中心工作、人大调研情况、人大代表建议等，通过联席会议制度对“年度清单”进行修改完善并报本级党委研究同意后，列入人民代表大会议程以及人大常委会和政府的年度工作要点。
三是要提升讨论决定重大事项的质量水平。在理顺关系、完善机制后，为了更好的行使职权，一方面要认真学习中央和省市委文件，全面掌握党的路线方针政策，深刻领会中央精神，要认真学习宪法、法律，学习经济、科技等知识，钻研与人大行使职权有关的业务知识，不断提高履职能力，严格依照法律行使职权。另一方面是要提高人民代表大会的会议质量，提升人大代表参政议政的水平，要合理安排大会议程、完善会议制度，更好的通过人大代表集中人民群众的意愿，更好地将党的主张转化为国家意志；同时，还要加强地方人大常委会的自身建设，通过合理配备组成人员、适当提高专职委员比例等举措，进一步优化常委会组成人员及人大代表结构，形成经济、城建、科技、法律等多方面知识兼备的知识结构，并通过培训学习等方式，提高常委会组成人员和人大代表各方面素质，为保证人民代表大会决议决定的贯彻实施以及常委会依法行使重大事项决定权提供保障。
四是要加强讨论决定重大事项的理论研究。相比对地方人大及其常委会立法权、监督权的理论研究而言，理论界对地方人大及其常委会重大事项决定权的研究比较薄弱。中央和省市相继出台文件后，在各地人大常委会努力探索依法行使重大事项决定权的同时，理论研究也能同步跟上。要按照党的群众路线教育实践活动以及当前开展的党员领导干部“大走访”活动的要求，切实改进工作作风，既要加强与“一府两院”及有关工作部门的联系沟通，经常深入基层开展调查研究，密切联系人大代表和各界群众，及时了解和掌握经济社会发展过程中出现的新情况、新问题，及时总结实践经验，为实践探索提供理论支撑，通过理论研究与实践探索互相支持，互相配合，共同促进重大事项决定权建设。
