徐佳、唐顗

    摘要：现代民主政治的核心价值在于让不同的声音在争辩中走向真理。构建作为公众参与的立法辩论制度，在提高立法质量、保障法律实施、平衡利益关系、培育公民精神等方面具有重要作用，当是未来立法改革的方向。本文通过对立法辩论的阐释，结合我国实际，提出建构我国立法辩论制度相关的程序设想。

　　关键词：立法辩论 公众参与 程序设计

　　一、问题提出——我国立法辩论现状

　　（一）立法辩论制度释义

　　俗话说“真理越辩越明，道理越讲越清”。所谓辩论，指的是见解不同的人彼此阐述理由，辩驳争论。辩论本身是一个去伪存真、探求真理的过程。立法辩论起源于英国的“自然公正”原则，它包含两层含义：任何人不能成为自己案件的法官；任何人或者任何团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利 。该原则最初适用于司法审判，后逐渐移植到立法制度方面，成为西方议会国家广泛运用的一项立法程序。立法辩论是指享有立法权的主体，在审议法案的过程中，依据一定的规则和程序进行的论证与辩驳的活动，不包括民众讨论、舆论宣传、议会小组讨论等形式。

　　在我国，不论是法律规定，还是实践中，尚不存在严格意义上的立法辩论，立法辩论制度尚未确立。近年来，我国媒体宣传报道一些地方人大、政府在立法过程中引入辩论机制，如2008年9月9日，深圳市人大常委会针对《深圳经济特区无线电管理条例（草案）》，召集部分常委会委员、人大代表、专家、行业人士和公众代表，就条例草案中的主要制度和内容进行公开辩论。2009年6月，江苏省政府法制办就《江苏省城乡规划条例（草案）》以专场立法辩论会的形式向社会公开征求意见。虽然媒体对这些立法尝试均给予了高度评价，但需要指出的是，由于参与的主体并不全是人大代表或常委会委员，故这些举措并非制度上的立法辩论，只能称之为“关于立法的辩论”。

　　（二）我国立法辩论制度缺失的原因分析

　　1、法律因素：明确法律依据的缺乏

　　在我国，关于全国人大及其常委会法案审议方式的规定主要存在于《立法法》、《全国人大议事规则》以及《全国人大常委会议事规则》中，但通篇仅有一些关于会议讨论、发言的规定，均未出现立法辩论的相关内容。仅有少数地方（如辽宁省、海南省、深圳市）人大常委会的议事规则中有关于“辩论”的文字表述，但没有具体的规则设计。1999年的《立法法》（草案）中，曾经有过“在联组会议或全体会议上，对法律草案中的主要问题可以进行讨论和辩论”的规定，但是最终生效的《立法法》中却隐去了“辩论”一词。 在实务操作中，辩论不是一项独立的、法定的规范议事程序，可能存在偶尔的“争论”、“论辩”，但并非常态，主要是自发、偶然、随意的。这与西方国家立法辩论程序的制度化相比显得尤为不足。

　　2、历史因素：传统历史文化的阻碍

　　与西方国家相比，我国自古缺乏辩论的传统。中国传统文化历来崇尚和谐，“以和为贵”、“和气生财”的思想观念深入人心。中国人在言行举止中注重秩序和礼仪，讲究“讷于言而敏于行”，并认为公开的辩论绝非君子的行径。这些根深蒂固的思想观念，影响和制约了我国公民辩论个性的发展，导致在人大及其常委会立法过程中“一团和气”，人大代表们缺乏对抗思维，逐渐养成了不想辩、不能辩和不敢辩的习惯，一定程度上阻碍了立法辩论制度的建构。

　　3、制度因素：立法审议条件的制约

　　人大会议会期较短。根据法律规定，全国人大每年举行一次会议，会期一般十天左右，其主要职权包括制定、修改法律、选举、审查和批准有关报告等多项内容，而用于审议法案的时间很短。时间资源的有限性，而讨论事项的繁复性，导致在立法审议中开展辩论显得不太现实。人大代表数量多，自身能力参差不齐。目前，全国人大代表将近3000名，省级人大代表也将近1000名，如此人数众多使得立法审议中辩论程序难以实现；同时立法本身是一项专业性较高的活动，缺乏专业人士的引导，难以开展有效的立法辩论。

　　二、条件论证——我国人大立法辩论制度建构的必要性与可行性

　　（一）必要性分析

　　1、现代民主宪政理念的必然要求

　　我国宪法第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。全国人大和地方各级人大是人民行使国家权力的机关。人民通过选举人大代表，实现对国家社会事务的间接参与和管理。公众参与立法的深度和广度，是衡量一个社会民主程度的重要标准。作为一种直接参与国家事务的方式, 立法辩论制度体现了“参与制民主”的精髓,建立了一条公众参与管理国家事务的新路径，弥补了现行选举制度下部分人大代表代表性不足的弊端。通过吸引更多的公众参与立法，扩大公众参与的范围,人民群众可以直接反映自身合法的利益诉求 ,使立法体现的民意更加广泛，从而更好地维护自身合法权益 。

　　2、正当程序理论的题中之义

　　正当程序理论要求权力的行使要符合程序的规定,特别是在对相关利害关系人作出不利决定之前,应该给予利害关系人陈述意见的机会,不能偏听偏信、妄加臆断。该理论要求在立法过程中给予法案所涉及的利害关系人以陈述和申辩的权利，即立法辩论权。作为“看得见的正义”，立法辩论以看得见的程序形式,为利害关系人提供表达意愿的机会,赋予其表达自身利益的权利。从立法辩论程序看,立法辩论权保障了公众享有了解立法焦点以及立法者的预定观点的权利;另一方面, “兼听则明，偏听则暗”，立法者在履行法定义务的同时也获得了各方面的社会信息,从而为立法公正,合理分配社会利益奠定了坚实的民意基础。

　　3、有效协调利益冲突的需要

　　当前是一个社会利益多元化的时代，社会利益关系日趋复杂，利益冲突越发明显。立法者的利益平衡能力关系到立法质量的高低。一部“良法”的制定需要通过权利与义务的设定、权力和责任的规制，来平衡相互冲突的各方利益，而利益的取舍与平衡，必然是建立在立法者充分听取不同意见的基础上。建立立法辩论机制，各方利益代表都有机会平等表达自己的利益诉求，一方面通过各种意见的交换、融合，对不同立法利益冲突进行有效协调；另一方面，在社会监督之下行使立法权，有利于实现对利益的制衡、权力的制约，有效解决立法过程中的部门利益法制化甚至立法寻租问题。

　　4、实现立法实效性的有力保证

　　公共选择理论认为，个人是政治活动的最后决策者，实行者，对政治活动的分析要以个人为出发点。立法作为一种公共选择，是个人进行选择的结果。立法通过特定的程序形式和活动方式表现其公共性，这样才能获得社会公众的接受，从而保障立法的合法性和可接受性。 立法辩论制度通过保障利益团体或个人充分陈述其利益主张并进行论证的权利，使得立法项目在立法过程中得到细致的分析和商讨，进一步提高立法的针对性、有效性和合理性 。同时立法程序获得更多的民众参与，取得民意基础，公众对法律有更多的认同，自然是从内心对立法结果表示信任并乐于主动遵守，从而形成对法律制度的普遍信仰和尊重。这是法律权威得以树立的最根本、最可靠的社会保证。

　　（二）可行性分析

　　1、理论基础

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径” 。这为立法辩论制度在我国的建立提供了政策根据。

　　我国现行的法律规定亦为立法辩论机制保留了空间。其中《宪法》第35条关于公民政治自由、第41条关于公民批评建议权的规定，为保障公众的立法表达权的立法辩论制度提供了法律依据。《立法法》第27条规定“常务委员会审议法律案时,根据需要,可以召开联组会议或者全体会议,对法律草案中的主要问题进行讨论”；第34条、第56条规定，在立法过程中“应当听取各方面的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”，这些程序规定也是我国立法辩论运行的法律基础。

　　2、实践基础

　　立法辩论起源于英国的“三读会程序” ，目前已成为世界大多数国家议会立法的必经程序。我国可以在借鉴国外经验的基础上建构此项制度。就如同西方议会立法程序制度之一——立法听证制度在我国发展脉络，从广东省人大常委会于1999年9月9日首次举办《广东省建设工程招投标管理条例》听证会，到立法听证制度写入2000年《立法法》，再到现如今各地立法机关已将听证程序作为立法过程的必经环节，并陆续出台了专门的立法听证规则或办法。借鉴他国之经验，引入国外有益的立法制度对我国立法进程的推进尤为重要。

　　全国人大与深圳、江苏等少数地方立法都已进行初步尝试，如2000年全国人大常委会在对《婚姻法》修正案草案的二次审议中，审议小组的成员在联组会议中围绕修订中的一些焦点问题展开激烈讨论；2009年全国人大常委会在确定刑法修正案（七）中绑架罪起刑点时，也进行了广泛而深刻的讨论。这样的“准立法辩论”程序一经媒体转播后, 引发社会强烈关注。这些有益的尝试已经从一定程度上反映出民众对立法辩论的迫切期待。

　　三、程序设计——我国立法辩论制度建构的基本思路

　　（一） 完善立法辩论制度的立法

　　与西方发达国家立法辩论制度相比,我国人大及其常委会在审议法律议案时缺乏辩论程序, 最主要原因在于立法辩论没有明确的法律依据。可以说，任何一项制度的确立和完善都是以法制化为基础的，虽然在我国现行法律体系框架下，立法辩论制度具有一定的生长空间，但建立该项制度的起点和基础必须是要有法可依、有法可循，因此最终仍然需要以成文议事规则的方式作为其存在的载体。在我国建立立法辩论制度，需要对《立法法》进行修改和完善，明确在法案的审议程序中增加辩论程序，同时，增加立法辩论机制的具体操作程序，通过对辩论适用范围、参与范围、时间要求、保障措施、民意汲取方式等内容进行明确规定，为立法辩论制度的设立提供法律基础，其他的法律、法规也应相应修改和完善，以适应立法辩论制度的需要。

　　（二）确立地方人大立法辩论先行模式

　　任何一项改革都应当是一个循序渐进的过程，立法辩论机制的建构也不例外。从我国立法的现实国情来看，我国实行的是统一的多层次的立法体制，立法主体范围较广，各地立法基础和条件不同，短时期内将立法辩论制度在全国范围内全面铺开，不见得能取得良好的效果。应当确立从地方人大逐步推演到全国人大的模式，可以效仿目前正在如火如荼进行的监察体制改革的试点方案，先部署在若干省市地方人大先行立法，从制度建构、程序设计上先行先试、探索实践、积累经验，而后为全国性的立法辩论制度建构提供有益参照。同样的道理，在立法辩论的适用范围方面，可以考虑从人大常委会立法会议开始，待条件成熟时逐步扩展到人大立法会议；在立法辩论的内容上，考虑从一般性辩论再到逐条辩论顺序。

　　（三）推行立法辩论的程序设计

　　1、辩论的议题。立法辩论的议题不应有过多限制，但主要是涉及公共利益、民生问题等重大立法事项；存在较大争议，引起广泛舆论讨论的社会热点问题，如教育改革、医疗改革等。

　　2、辩论的组织主持。各专门委员会更加了解立法工作的具体情况，能够更好把握对法案审议的重难点和矛盾点。因此，立法辩论的组织交由负责对法律案进行审议的机构更加合适。主持人可以由组织辩论会的委员会负责人或者委员会推荐的人来担任，并保持中立态度，保证不偏不倚。

　　3、参与辩论的代表。按照国外经验，禁止列席人员参与辩论，因此参与立法辩论的主体只能限定为人大代表和人大常委会委员。笔者认为，从我国现行立法需要出发，必要时可邀请或允许其他相关人士，如法学家、律师、利益相关群体的代表，参与到立法辩论中，以确保制定的法律既符合法理，也契合实际。

　　4、辩论的发言规则。一是由主持人决定发言次序，代表须获得主持人的同意后发言，要保障弱势群体的利益代表享有优先发言权。二是代表可以拟定发言提纲，但辩论发言不得照读发言，防止出现自说自话，各念各稿。三是发言内容要与议案相关且围绕给定的辩论议题，一旦偏离，主持人应当提醒。四是限制发言次数及时间，代表们每人可以发言两次，第一次不超过十分钟，第二次不超过五分钟，保障每一位代表平等的享有立法辩论的权利。

　　5、辩论过程的记录。由主持人确定1-2名记录员负责辩论过程的如实记录，在辩论结束后将辩论记录向社会公开。

　　6、辩论的表决。在辩论结束后，除无需通过决议的辩论外，都应对辩论的议题进行表决程序。表决的方式可以采取我国常用的投票方式、举手方式或其他方式。

　　（四）健全立法辩论的保障机制

　　为保障立法辩论机制的有效运转和辩论目的的实现，亟须一些辅助制度作为支撑。一是信息公开机制。立法机关在立法过程中的立项、起草、审议都要向社会公布，公布的内容包括立法草案的背景材料、重点难点问题的分析和考虑、起草者的倾向性意见、公众提出的意见建议等，让公众能够全面、充分地掌握立法信息。在辩论过程中，除设旁听席、允许新闻媒体采访外，利用现代网络媒体，将整个辩论过程同步上传，让更多的公众参与并了解立法的具体辩论情况。二是言论免责机制。我国《宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》都有“人大代表在各种会议上的发言和表决， 不受法律追究”的规定。基于同样的精神，参加立法辩论的代表在辩论过程中也应言论免责，不追究其法律责任，保证代表在辩论中畅所欲言，使立法辩论制度真正发挥应有的功能。