完善人大协商合作机制共推长三角一体化高质量发展
摘 要：推动长三角一体化，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持和完善社会主义基本经济制度、提升国家治理体系和治理能力现代化的一项重大改革举措。地方人大及其常委会要主动服务这一中心大局，充分发挥法治保障作用，通过强化“一盘棋”思维、拓宽协作渠道、推进立法协同、强化监督协同、凝聚广泛力量等举措，加快建立完善长三角人大协商合作机制，为保障长三角一体化国家战略贯彻落实、推动区域一体化高质量发展做出更多贡献。
关键词：长三角一体化人大协商合作
2018年11月，习近平总书记在首届进博会上明确提出，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。2019年，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，标志着继京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设后，我国又一重要城市群——长三角的区域一体化发展蓝图已经全面铺开，进入了“挂图施工”、加速推进的全新发展阶段。作为江苏省会、东部地区重要中心城市和长三角特大城市，南京始终是长三角区域一体化发展的积极倡导者、有力推动者和坚决执行者，在长三角一体化发展中也被党中央、国务院寄予了厚望。12月15日，习近平总书记在《求是》发表的《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》一文中，专门“点名”南京发展势头较好，已成为推动区域高质量发展的增长极之一，而且“城市位次”仅排在北上广深和杭州之后。在《规划纲要》中，共有五大方面32项重点任务明确由南京承担，涉及推动形成区域协调发展新格局、加强协同创新产业体系建设、提升基础设施互联互通水平、加快公共服务便利共享、推进更高水平协同开放等。面对如此光荣艰巨的使命，南京如何有效发挥自身优势和作用，积极贯彻落实国家重大战略，深度融入长三角一体化高质量发展大局，不仅是市委市政府需要悉心谋划、全力推动的重大事项，也是全市各级各部门、社会各界需要共同参与、全力保障的中心任务。
南京人大及其常委会作为地方国家权力机关，在推动国家战略部署贯彻实施中具有重要的法治保障作用。2019年5月，南京市人大常委会牵头召开了首次南京都市圈城市人大常委会主任协商联席会议，探索建立了南京都市圈人大协商合作机制，为推动长三角城市之间的跨省协作、都市圈内部的紧密融合贡献了人大智慧和力量。下一步，要立足南京城市定位，在市委领导下，进一步强化认识、放宽视野，积极探索、抓好落实，促进长三角人大协商合作在更广范围、更宽领域务实推进，为推进长三角一体化高质量发展作出更大贡献。根据2019年专题调研计划，市人大工作理论研究会成立了由市人大常委会党组副书记、副主任、研究会副会长林克勤同志为组长，市人大常委会研究室、部分高校专家和理事为组员的课题组，就“完善人大协商合作机制、共推长三角一体化高质量发展”开展了深入调研，形成了研究报告，力争为进一步探索、推动长三角人大协商合作提供有益参考。
人民代表大会制度是支撑我国治理体系和治理能力现代化的根本政治制度。在新时代坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴中国梦的伟大征程中，必须充分发挥这一根本政治制度作用，更好彰显我国国家制度和国家治理体系的显著优势，继续通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。对地方人大及其常委会来说，就是要坚决贯彻落实2019年7月习近平总书记在地方人大设立常委会40周年之际，对地方人大及其常委会工作作出的重要指示——按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。推动长三角一体化，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持和完善社会主义基本经济制度、提升国家治理体系和治理能力现代化的一项重大改革举措，对推动经济高质量发展、实现中华民族伟大复兴具有重要的引领和推动作用。地方人大及其常委会必须充分发挥其在国家政权和国家治理中的重要基础作用，主动作为、积极融入，坚持党的领导，与“一府一委两院”协调一致开展工作，形成推动国家战略落实的强大合力。
从实践情况看，完善人大协商合作机制对推动长三角一体化有三个方面的重要意义。
1、长三角一体化发展，需要地方人大及其常委会提供法治保障。《规划纲要》明确指出，加强地方立法、政务服务等领域的合作，形成有效的合作体制机制，全面提升合作水平；建立地方立法和执法工作协同常态化机制，推动重点区域、重点领域跨区域立法研究，共同制定行为准则，为长三角一体化发展提供法规支撑和保障。人大及其常委会通过科学立法、民主立法、依法立法，加强与长三角兄弟省市的立法协同，逐步做到标准协同、监管协同，可以从制度层面促进一体化发展格局的形成，保障党和国家的重大战略部署顺利落实。在推动京津冀协同发展中，北京、天津、河北三地人大常委会先后轮流召开五次立法协同座谈会，协商通过四个立法协同文件，重点在生态环保、交通、产业等领域开展多个立法项目协同。在大气污染防治条例制定过程中，三地人大互相通报审议程序安排，并分赴其他两地召开座谈会征求意见；首次探索污染防治制度协同，在各自法规中以专条或专章形式规定了协同治理大气污染的制度措施，为强化区域共防共治提供了法治保障。立法协同，既是《规划纲要》的明确要求，也是长三角一体化实践中人大必须主动作为而且大有可为的领域。
2、长三角一体化发展，需要地方人大及其常委会凝聚各方力量。长三角一体化归根结底，是为了满足人民群众对美好生活的向往，解决发展不平衡不充分问题，不断提高群众的幸福感、安全感、获得感。长三角一体化的根基就在于人民相亲、习俗相近、山水相连。人民代表大会制度是保障人民当家作主，依法管理国家经济、文化和社会事业的根本制度载体，长三角一体化需要人大充分发挥密切联系群众和人大代表的作用，充分反映好、维护好、发展好人民群众的根本利益。从实践看，各地人大都普遍要求充分发挥人大代表作用，组织开展跨区域联合视察、调研，联动提出代表议案和建议，确保一体化进程充分吸纳民意、凝聚共识，让最广大人民群众从一体化发展中真正得到实惠。去年8月，部分在粤全国人大代表在深专题调研粤港澳大湾区规划建设推进情况，并就加快推进粤港澳大湾区规划建设进行沟通交流、建言献策。深圳市人大常委会在服务保障大湾区建设中，明确要求发挥市人大代表履职热情高、能力强、素质高的优势，针对大湾区建设最迫切的问题，开展调研视察活动，积极建言献策，加快莲塘口岸、深中通道等大湾区的重大项目建设。长三角一体化是事关人民群众切身利益的大事，人大作为“代表机关”，必须坚持人民主体地位，深化“两个联系”，使人民的利益和意志更好体现在一体化全过程。
3、长三角一体化发展，需要地方人大及其常委会加大监督力度。在行政区主导的制度框架下，推动区域一体化最难协调的就是整体和局部的关系。作为推动一体化发展的主力军，各行政主体可能会因为站位不同，在一些重大事项上难以达成思想统一。地方人大及其常委会可以在党委领导下，凭借其法定权威和相对超脱地位，反映人民心声，积极推动工作实施，促进监督对象跳出局限思维，协调一致推动党委决策部署贯彻落实。同时，也可以通过发表审议意见和工作建议，帮助“一府一委两院”聚焦重大问题，有效改进工作，合力探索跨区域共建共享共保共治的新路径，实现从行政区经济向城市群经济的加快转变。去年以来，每次“三省一市”人大常委会主任座谈会都审议通过了近期协作要点，明确了当前及今后一段时期重点协作的方向和项目，包括围绕生态环境保护、基础设施互联互通开展执法检查、视察调研等，这就在区域协作中进一步形成了合力。通过人大稳扎稳打、持续跟踪、一步一个脚印地推动一些制约一体化进程的重要工作，将为集聚各方力量、合力推进国家战略落实提供有力保障。
1、长三角人大协作的探索
长三角地区人大工作的协同合作在10年前就开展了探索实践。2009年在上海召开了第一次沪苏浙人大主任座谈会，2014年安徽人大被邀请加入。之后，“三省一市”人大常委会协作机制不断健全，每年召开一次年度例会，围绕一个主题作交流，并延续至今。去年7月，长三角地区人大常委会主任座谈会在杭州召开，并签署了《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》等合作文件，进一步建立健全长三角人大沟通协商机制。去年11月，沪浙苏皖“三省一市”人大常委会分别作出了关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定，这是“三省一市”首次协同做出具有法律约束力的重大事项决定，以此保障和推动国家战略的贯彻落实。今年6月，“三省一市”人大常委会主任座谈会在南京召开，会议围绕大力推动《规划纲要》的实施，就“新形势下做好地方人大工作和服务长三角更高质量一体化发展”进行了交流，讨论确定了2019年度长三角地区人大协作重点工作计划。在省际协作的带动上，各级人大及其条口之间的联系也更加密切。“三省一市”人大法制、财经、代表联络、环资城建、民宗侨外等工作机构也纷纷召开本系统会议，建立纵向、横向协作机制，标志着人大协商合作在执行层面不断深化。长三角城市人大之间的协作也不断加强。今年9月，杭州、黄山两市人大举办工作交流座谈会，签订《关于建立合作交流机制的协议》，为两地区域一体化发展、共建杭州都市圈合作示范区提供助力。
为贯彻落实省人大《决定》要求，今年5月，南京市人大常委会在与各市协商一致的基础上，牵头召开了南京都市圈城市人大常委会主任首次协商联席会议。会上，都市圈八市人大常委会负责人共同签署了“关于建立南京都市圈城市人大常委会协商合作机制的协议”，审议通过了南京都市圈城市人大常委会关于共建长三角一体化高质量发展合作示范区的“共同宣言”以及“决定（范本）”“近期协作要点”等合作文件，标志着南京都市圈城市人大常委会协商合作机制正式建立。借助这个机制，都市圈各市已协同开展了三个方面主要工作。一是联合作出决定。在联席会议结束后，南京第一时间作出了《关于支持和保障南京都市圈共建长三角一体化高质量发展合作示范区的决定》，明确了我市推进长三角和南京都市圈一体化高质量发展的总体要求、目标任务、推进机制。都市圈其他市人大常委会也跟进作出决定，共同营造了良好法治氛围和综合社会效应。二是开展务实合作。今年7月，南京、滁州两地的部分全国和省、市人大代表联合开展视察调研，重点调研了跨区域重要水体环境保护及联防联治情况，这也是两市历史上首次组织人大代表进行跨省联合视察。11月，宁滁两地的部分全国和省、市人大代表又对江北地区轨道交通建设、干线公路互联互通和长江岸线保护情况开展联合视察。三是密切沟通交流。建立秘书长联席会议机制、人大工作机构对口联系机制，抓好协商联席会议确定事项的落实。今年7月，市人大常委会办公厅赴滁调研，并就宁滁两市人大如何全面对接、进一步健全合作机制，共同推进长三角区域一体化、南京都市圈一体化高质量发展等进行座谈交流。12月，都市圈各市秘书长齐聚南京，召开首次秘书长工作协调会，交流明年工作和议题安排，并就协作重点提出意见建议。建立“都市圈人大工作微信群”，方便各市工作人员开展日常沟通和信息通报。
2、目前存在的问题和不足
虽然长三角人大协作机制逐步建立，但这项工作总体来说才刚刚破题，还有很多理论和实践问题需要解决，必须在进一步探索中不断深化。
一是人大协同的刚性机制尚未建立。尤其是地市级、区县级人大之间的跨区域协作制度化不够，上级人大和地方党委鼓励性要求多，刚性要求少，大多是地方人大主动作为、积极探索，上级协调指导力度不足，导致各地之间协作的积极性和成效有高有低。
二是立法协同不够。制定保障和促进长三角一体化发展的地方性法规，是赋予人大的重要使命，实践中十分迫切。但是这方面的理论研究和实践探索均不足，如何围绕共同关切领域，加强立法各环节、全过程的沟通与合作，各地人大还需探索完善工作路径。
三是中心城市之间的跨地域协作不够。目前“三省一市”、南京都市圈、杭州都市圈等地人大的合作机制不断建立健全，但是长三角中心城市之间的协作机制还没有建立。如南京、杭州、合肥之间，三地既有合作也有竞争，但没有一个绝对的龙头，相互间多多少少有点“别苗头”的意味，谁也不服谁，更在某种程度上会担心“邻之厚即我之薄也”，怕出现“零和博弈”。因此，如何打破地域分割、行政分割、利益考量，共推一体化进程，实现合作共赢和互相融合，相关市人大也需立足《规划纲要》要求，加强探索和推动。
四是协同实效还有待增强。长三角一体化是一个长期过程，改革必然要经过“深水区”，面临很多综合性、复杂性问题。人大协同的效果如何，既在于选题是否精准贴合党委中心工作和人民关注问题，也在于人大自身能否实事求是、久久为功地推动和落实，真正做到同力同向、同心同德，真正为一体化进程作出实实在在的贡献，否则人大协同就失去了应有的意义。
1、强化“一盘棋”思维，着力破除制约协作的思想障碍
虽然长三角一体化在中央决策层面已经定调，但是由于以地域分割的行政体制和各地发展的相对不平衡，客观上依然存在由于担心自身利益受损、而导致协同举措落实难的问题。这就需要长三角各市人大进一步解放思想，锐意改革，努力做到三点：一是思想上要提高站位、深化认识。习近平总书记指出：“总的来看，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。我们必须适应新形势，谋划区域协调发展新思路。”对于长三角来说，各市必须清楚认识到，未来城市竞争一定不再是单个城市的竞争，而是都市圈、城市群的竞争，这也是世界城市发展的普遍趋势。作为全球范围内普遍公认的六大世界级城市群之一，一体化的长三角，必然是我国参与国际竞合并走向舞台中心的主要平台，也是支撑中华民族伟大复兴的基础柱石。各市人大常委会要强化“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，克服地方主义、本位主义，主动加强合作，“抱团取暖”，协同推进城市群建设；要按照客观经济规律，促进调整完善区域政策体系，促进各类要素合理流动和高效集聚，不断增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。二是行动上要敢于担当、强化引领。特别是中心城市，要主动发挥龙头带动作用，宁可牺牲一些短期利益，多承担一些财政支出，帮助和推动相邻城市协同发展。为争夺市场、人才、资金等发展要素，上海曾经出台诸如“173计划”的行政壁垒，强化与苏州等地的竞争。但随着一体化进程加快，无论在经济领域和人大工作领域，上海已经主动担当起龙头地位，促进长三角区域合作不断深化、成员不断扩容。今年10月，在上海首次召开了有26个地级市人大常委会参加的“三省一市”工作研讨会就是例证。这也为南京、杭州、合肥等都市圈中心城市作出了最好榜样。南京作为南京都市圈的中心城市，应当有“老大哥”的样子，主动发挥带动引领作用，积极推动都市圈各市人大开展协同；作为长三角唯一特大城市，也要进一步发挥自身优势，在长三角人大协作中贡献更大力量。三是操作上要换位思考、互利共赢。工作协同必不可少要增加义务，削减一定独立性，使组织领导体制在传统的纵向基础上出现了横向的影响和变化。这种变化在短期内可能会对现有决策体制造成冲击，但从长远看，利远远大于弊，这毋庸置疑。不过在近期的、具体的对接中，仍然要注重积极稳妥、循序渐进，坚持在党委领导和法律法规的框架内推进创新，避免使用长官意志和行政思维强行推进。比如人大协作的议题设置问题，不能由龙头城市自说自话，而要充分听取其他城市的意见和建议。立法协同中，由于制度和标准统一，可能带来经济条件相对薄弱地区的利益受损时，应当建立相应补偿机制，真正调动其积极性，共同落实好协同发展政策。如皖浙两省开展的新安江流域上下游横向生态补偿机制，在国内是首创，效果很好，对长三角各市很有借鉴意义。
2、拓宽协作渠道，积极构建全方位人大协商合作格局
南京市人大常委会应当全面落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》等文件精神，落实“三省一市”人大常委会分别作出的“关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定”，立足自身实际，积极与长三角其他城市人大沟通协调，共同推进长三角一体化高质量发展。一是坚持以上海为龙头，全面提升工作标杆。上海是长三角的龙头。系统谋划长三角一体化的发展，南京应当主动对标上海，接轨上海，在上海带动下融入长三角、走好创新路、提升首位度。市人大常委会应当主动加强与上海市人大常委会的对接，特别是学习借鉴上海人大在推动城建城管、文化旅游、生态保护等方面的先进经验，提升工作标准，推动构建包括生态环境协同保护治理、区域公共治理合作在内的包容性区域协调新机制。二是坚持以项目为抓手，找准协作的切入点。全力助推长三角科创圈、宁杭生态经济带、长三角城市群建设，是南京深度参与长三角更高质量一体化发展、加强与其他重点城市协作的抓手所在。目前，南京正在争取更多国家级示范项目和优惠政策落地，通过加快建设具有全球影响力的创新名城、争取增设江北新区为自贸试验区新片区、提升南京区域金融中心建设的国际化水平以及联合打造“沪宁合综合性国家科学中心示范带”和“扬子江生态文明创新中心”等举措，引领长三角地区一体化发展。这为南京与杭州、合肥、苏州等各市人大加强沟通协作，共同抓好区域协同创新体系建设、一体化市场建设、生态环保等重点工作，提供了具体抓手。三是坚持以合作促共赢，加强都市圈协作。南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈同属国家《长三角世界级城市群发展规划》中明确的“一核五圈四带”的“五圈”之一，而且彼此间存在重叠。如滁州、马鞍山、芜湖既属于南京都市圈，也属于合肥都市圈。《规划纲要》明确指出，加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展，打造东中部区域协调发展的典范；建设宁杭生态经济带，强化南京都市圈与杭州都市圈协调联动；加快建立都市圈间重大事项协调推进机制，探索协同治理新模式。宁合、宁杭等地人大可以将推动东中部协调发展、宁杭生态经济带建设作为人大协作的重要内容之一，积极交流、主动合作，推动实现区域一体化的合作共赢。四是坚持以制度为保障，建立人大协作机制。在“三省一市”人大的指导下，积极探索建立长三角重点城市人大协作机制。比如，各市人大可以根据上级人大的工作要求，或者围绕本级党委、政府关注的重大议题、重大项目，加强工作对接，开展工作协同；也可以先借助“三省一市”协商合作平台，加强经常性联系，通过前期接触，表达合作意向，逐步建立常态化联系机制。
对南京人大来说，长三角协作的一个重要抓手，是健全南京都市圈人大协商合作机制。首先，至少每年举办一次南京都市圈城市人大常委会主任协商联席会议，围绕南京都市圈各市人大依法履职重点、需在城际间加强协作的重要事项等，签署合作文件，明确近期工作要点，做到议而有决，决而有行，注重实效。协商会议可以由南京都市圈城市人大常委会轮流召集和组织，在江苏、安徽两省交替举办，按照“集体讨论、协商一致”的原则形成协商会议纪要，发布会议议定事项。其次，建立南京都市圈城市人大常委会秘书长工作协调会机制。协调会议应每年至少举办两次，建议一次是在每年人代会召开前30天内，一次是在当年主任协商联席会议召开前30天内，有工作需要也可随时召开。每次会议由南京市，或当年度主任协商联席会议的承办方召集组织，各市人大常委会秘书长和有关工作机构负责人参加，主要商讨下一年度协商合作重点和需要各市人大常委会协同推进的事项，研究常委会主任协商联席会议筹备事宜。第三，完善工作对接机制。这种对接，不一定是全方位的，也可以是点对点的。各市总动员、集体联动是一种领导机制，但不是工作常态，相邻地区利益共同点多，协作需求大，可以在主任联席会确定的协同要点框架下，单独加强沟通和对接；可以是两市之间，也可以是多市之间，比如宁滁、宁马之间，本身就是长期实施区域合作的独立单元，可以基于近期两市主要领导签订的合作协议，开展随时对接，筹划具体工作，推动项目实施。同时，加强人大各工作机构、市县级人大常委会的日常对接，组织各条块协调会议，研究提出拟提请都市圈协商联席会讨论的议题，具体协调落实协商联席会和条块协调会议定的事项等。第四，加强日常联络沟通。随着协作的不断深化，可以考虑在南京设立都市圈人大协商联络办公室，南京市人大常委会秘书长担任办公室主任，其他各市人大秘书长为副主任，日常工作由办公室联络员具体负责联络衔接工作，必要时抽调各市人员集中办公。创设信息交流平台或内部刊物，及时通报协作项目的进展情况和人大重点工作，共同提升南京都市圈人大工作整体水平。
3、推进立法协同，以制度一体化保障区域发展一体化
今年9月召开的省级人大立法工作交流会上，栗战书委员长首次提出“抓好协同立法，依法保障和推动区域协调发展战略落实落地”的要求。由于我国行政区划分割，地方立法局部利益倾向突出，且各地立法主体的立法理念、能力、模式等存在差异，因为缺少区域立法合作、立法内容不协调，导致地方间发生立法冲突并不少见，尤其是在地方人员、经济往来较多的区域以及跨区域资源的保护方面，现实中已经出现了较为严重的立法效益互相抵消的现象，长江水环境保护的标准不一就是典型案例。因此，加强立法协同既是大势所趋，也是迫在眉睫。
一是探索签订立法协同合作文件。去年“三省一市”人大常委会签订了《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》，南京都市圈人大可以考虑签订类似协议，重点在立法协同上形成制度规范，引领和推动立法协同开展。二是制定都市圈立法规划计划。使各地立法规划和年度立法计划满足南京都市圈区域协调发展需求，相互吸收各地意见、照顾各地关切，最大限度发挥立法资源和制度规范方面的协同推进优势。2018年6月，在上海召开的长三角地区立法工作协同座谈会，就进一步加强四地立法工作协同进行了研究探讨，形成新的共识，明确在长三角三省一市人大间通过立法工作加强信用、交通、大型仪器共享、水污染防治、土壤污染防治、固废法实施办法、环境监测、基础设施建设、知识产权保护、地方金融监管等方面协同。都市圈人大要主动配合，优先推动这些事关区域协调发展重要领域的立法活动，将有关立法项目及时纳入立法议程，集中优势力量加快推进立法进程，逐步做到标准协同、监管协同。比如都市圈其他城市可以借鉴南京市人大常委会制定出台《南京市社会信用条例》的经验，开展协同立法，完善都市圈信用体系，使守信激励和失信惩戒机制在都市圈得到全面落实，营造更优营商环境和更文明社会氛围。再比如，加强水环境治理方面的立法协同。南京都市圈城市中，南京、芜湖、马鞍山、镇江、扬州等都是沿江城市，秦淮河的北部源头在镇江，石臼湖被南京和马鞍山环绕，水阳江位于宣城和南京高淳的交界处，滁河流经滁州、马鞍山和南京江北地区，淮安和扬州在淮河保护上也有合作，各市在水污染防治上有很多共同话题和协同需要，加快长江及太湖流域保护也是《规划纲要》明确的保护工作重中之重。各市亟需完善跨区域环境污染特别是长江流域水环境污染的联防联治机制，推动毗邻地区生态共保先行，基本形成一体化、多层次、功能复合的区域生态网络。各市人大应通过协同立法，统一区域环境治理法规，完善监管机制，加强排放标准、产品标准、环保规范和执法规范对接，保障和推动联防联控机制的形成。南京市人大常委会计划在2020年就制定《南京市长江岸线保护条例》开展立法调研，并结合《中华人民共和国长江保护法》立法进程，适时纳入正式立法计划。各沿江市人大可以提前开展立法协同的研究，为制定长江保护相关法规做好准备。三是推进科学、民主、依法立法。加强立法协同，各市首先要探索开展地方性法规汇编这项基础性工作，找出各市地方性法规不适应一体化发展之处，为协同开展立改废释、统一法治标准做好准备。在起草立法项目时，要采取联合起草、分别审议、协同推进方式，对涉及的难点、重点、焦点问题，进行联合攻关。注意听取、考虑其他城市意见，使本地立法既符合本地实际，又相互借鉴，在事关区域协调发展的重要条款上尽可能协调一致。同时，也要敢于担当，率先引领。比如，《南京市养老服务条例》中，专门增加长三角和南京都市圈区域养老协同的内容，要求市区人民政府和江北新区管理机构，按照资源互补、信息互通、市场共享、协调发展的原则，开展区域养老协同合作，这就为形成养老服务一体化高质量发展格局，发挥了立法引领保障作用，也为各市加强立法协同提供了参考。要建立健全立法成果和立法信息共享机制，注重拓展共享平台的形式和内容，及时分享和交流各地立法工作情况和重要立法信息，讨论研究地方立法工作中的重要问题，相互提出有关地方立法的意见和建议。四是争取上位法支持。都市圈的立法协同主要是以各地人大制定的地方性法规为主体，立法的整体层级和效力还不够高，法治权威性不足。特别是南京都市圈横跨苏皖两省，更加需要省级人大之间加强统一立法和统筹协调，为下级人大提供指引，确保在一些重要领域的立法决策上形成协同共识。
4、强化监督协同，共促一体化发展重点项目加快推进
聚焦党委中心工作、民生热点难点、宪法法律实施开展监督，是人大的应有职责。长三角各市人大应围绕《规划纲要》实施，注重工作协同，共同加强一体化高质量发展重点领域的法律监督和工作监督。
一是加强对一体化政策文件落实情况监督。南京市人大常委会应紧紧围绕《规划纲要》、南京都市圈党政领导联席会议通过的《南京都市圈更高质量一体化发展行动计划》，以及都市圈人大常委会主任协商联席会确定的协作重点，开展及时有力的监督工作。比如，南京市政府围绕《规划纲要》中涉及南京市的重大事项，制定了《<长江三角洲区域一体化发展规划纲要>南京实施方案》《南京市推动长三角一体化发展重点工作任务、重大平台项目和重要改革举措清单》等系列文件，印发实施了“推进长三角区域一体化发展年度工作计划任务分解表”，市人大常委会可以及时跟踪监督文件及目标任务的落实情况。在调研中，有的市人大常委会提出，《南京都市圈更高质量一体化发展行动计划》重在落实。各市人大常委会可以根据都市圈近期协作要点，适时联动听取和审议本市人大常委会《决定》落实情况，重点推动“行动计划”“都市圈规划”等重要文件落地见效，使各项一体化政策真正从纸上落到地上。二是加强对重点工作的刚性监督。一体化工作涉及面广，对于人大来说，既要兼顾面，更要突出点，按照先急后缓、先易后难，少而精、精而准的原则，优先保障和推动一体化进程中党委重视、群众关注的重大事项，不断增强人大监督实效。比如，推动基础设施快联快通加快实现。国际与国内发展的经验表明，区域一体化发展及其功能的发挥，首先有赖于发达高效的区域综合交通体系的形成与完善。都市圈的一个基本特征，就是中心城市与其他城市能够形成“1小时通勤圈”。日本东京都市圈从上世纪 60 年代开始多次编制都市圈规划，着重对于一都三县（东京都、神奈川县、埼玉县、千叶县）都市圈范围内的高速公路、轨道交通、机场与港口航运系统进行了统筹规划，构建了方便快捷高效的区域综合交通系统。京津冀着力打造“轨道上的京津冀”，京秦高速、津石高速、天津北方国际航运核心区等一大批重大交通项目稳步推进，有力带动了一体化进程。因此，长三角及南京都市圈的一体化，必须按照《规划纲要》的明确要求，加强中心城市与都市圈内其他城市的市域和城际铁路、道路交通、毗邻地区公交线路对接，构建快速便捷都市通勤圈。在与各市人大的交流中，扬州反映仪征到六合的高速公路存在两地标准不一的问题；扬州轻轨到了南京后，无法直接换乘地铁。淮安反映宁淮铁路的建设进度偏慢。宣城希望加快宁宣高速建设，减少两地通达时间。为此，南京市人大常委会可以就相关议题开展监督，推动建设互联互通的现代综合交通运输体系。民生共享，是推动跨区域城市群一体化发展的重要粘合剂，具有重要的基础保障作用。加强养老、医疗、旅游、公共交通等资源共建共享，实现同城化待遇，是长三角、都市圈人民群众的共同期盼。南京市人大常委会应当以提高人民群众获得感、幸福感为目标，重点围绕社会民生、公共服务等领域，推动市政府加强与兄弟城市在医疗、教育、养老、公共交通等民生领域的务实合作，促进优质公共服务一体化、连锁化供给，提升都市圈公共服务的共建共享水平。目前，围绕《规划纲要》提出的“实现都市圈内教育、医疗、文化等优质服务资源一卡通共享，扩大公共服务辐射半径，打造优质生活空间”的要求，南京已经作了一些积极探索。如，南京外国语学校、南京市琅琊路小学等分别在淮安、滁州设立分校；南京鼓楼医院、儿童医院等多家三甲医院采取集团化运营、设立分院等形式与都市圈城市开展合作，开通南京都市圈统一挂号平台，已有都市圈146家二级以上医院接入平台；南京、镇江、扬州、马鞍山四市实现公交一卡通；成立南京都市圈“博物馆联盟”、宁镇扬公共图书馆区域合作联盟；宁镇扬旅游一卡通APP上线运行；等等。人大应在此基础上，积极听取人民群众和人大代表的意见和建议，对一体化文件中明确提出的民生项目，对制约公共服务便利共享的问题和困难，加强监督和推动，及时回应社会关切，让人民群众得到更多实惠，不断增强身为“长三角人”的归属感和自豪感。三是强化计划预算监督。人大计划、预算监督是相对微观的监督，对于实体项目的推进具有重要作用。当前，科学编制“十四五”规划是一项中心工作。人大及其常委会要广泛开展调查研究，充分征求各方意见，把《规划纲要》明确的目标任务因地制宜地进行细化，充分吸纳和反映到规划编制中去，使“十四五”规划紧密结合国家政策走向和区域发展需要，为未来五年工作开展提供重要依据。同时，要加强年度国民经济和社会发展计划、政府投资计划执行情况的监测，对涉关一体化发展的重点工作、重点项目，要检查完成情况怎么样，没有落实到位的，要督促政府加快进度，保障资金，避免工程进度缓慢滞后的问题。要落实预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的改革要求，强化对《规划纲要》这一党中央重大政策实施情况的监督，在预算编制、执行、调整、审计全过程强化监督，通过预算联网监督系统强化执行情况的预警，促使政府在牢固树立“过紧日子”意识的同时，强化财政绩效，将有限的财力更多投向一体化发展的重点领域，强化保发展作用。四是综合运用监督方式。各市人大常委会开展监督协同，可以采取联合听取审议工作报告、联合开展执法检查、联合进行专题询问等方式，扩大监督的整体效应。比如，明年全国人大常委会将对土壤污染防治法进行执法检查，“三省一市”都将积极配合开展，相关市人大常委会可以联动开展执法检查。对于监督结果要跟踪问效，采取实地检查、专题询问、审议意见书落实情况满意度测评等方式开展“回头看”，确保抓出成效。探索加强人大监督结果运用，把相关落实整改情况纳入都市圈各市、各区、各部门绩效考核，发挥“指挥棒”作用，强化一体化工作推进的机制保障。
5、凝聚广泛力量，不断加强人大协作实践和理论创新
一体化发展是一项重大改革举措，也是一个新生事物，需要凝聚各方智慧和力量，“摸着石头过河”，从法律、政策、理论等方面加以推动和落实。一是要积极组织代表跨区域调研。代表是人大工作的主体。代表视察调研具有灵活性、针对性等特点，相比立法、监督等工作更容易组织开展，也能够更好反映人民呼声。过去人大履职通常局限在本行政区域内，但随着一体化进程加快，毗邻地区的协作需要代表引起关注、深度参与，左右连横、协同发力。代表异地履职以全国、省级人大代表为主，这是因为全国、省人大代表本身就是跨区域的。2018年年底，“三省一市”人大常委会共同组织部分全国人大代表围绕太湖流域水环境治理工作开展视察，取得了良好效果。今年宁滁两地也有类似动作。此外，市县人大代表也可以在人大常委会的组织下，依法采取代表小组、专业组等形式开展活动。比如，组织专业组代表围绕创新资源协同融合、产业体系协作分工、基础设施互联互通、生态环境共保共治、市场体系统一开放、智慧服务水平提升、公共服务共建共享等都市圈一体化的七个重点领域问题进行协同讨论，互通交流，提高人大协商合作的广度。二是同步提出代表议案建议。围绕共同关切的重点议题，组织和服务长三角、南京都市圈的全国人大代表、省人大代表，在全国人代会和省人代会上同步提出议案建议，从更高层面推动一体化进程。比如，2019年“两会”期间，围绕三省人民共同关注的温武吉（“吉安—武夷山—温州”）铁路建设问题，浙江代表团林天干、江西代表团兰念瑛、福建代表团黄蕾三位全国人大代表，共同碰面商讨、提出代表建议，为温武吉铁路前期工作尽快启动鼓与呼，推动了项目建设早日落地。三是共同组织课题研究。人大工作协作要坚持理论先行，发挥长三角地区人才资源丰富、专家资源众多的优势，强化一体化进程的前沿探索和智力支撑。可以以人大工作理论研究会为平台，紧密围绕贯彻落实长三角一体化发展战略、推动人大制度和人大工作创新发展等重点领域，强化协同研究，开展跨区域调研，每年形成一批具有前瞻性、针对性、指导性的高质量成果；通过定期通报研究成果、组织开展研讨会、形成书面论文等形式，共享研究成果，促进成果应用，当好长三角、都市圈一体化建设的“智库”。比如，以溧阳“1号公路”为样板，研究生态旅游一体化发展的课题。长三角拥有丰富的人文生态旅游资源和较好的自然生态资源，人民生活水平以及居民旅游需求位居全国前列，发展高质量的一体化生态旅游，对于全面推动长三角一体化进程作用明显。作为南京都市圈成员之一的溧阳市，位于苏浙皖三省交界处，该市重点打造的“1号公路”，全长365公里，以“三山（南山、曹山、瓦屋山）两湖（天目湖、长荡湖）”为中心，对外快速连通周边7个县市，是一条路面添加红、黄、蓝三色标识的“彩虹公路”，通过多年来的品牌建设，已经成为溧阳的靓丽名片。目前，与溧阳接壤的安徽广德主动到溧阳对接，希望通过农村公路的互联互通，串联起苏南与皖南的旅游景台。而与溧阳接壤的镇江句容瓦屋山地带，山水相连，景区一体，也有可能将相连农村公路进行统一品牌建设。对此，可以组织都市圈人大开展研究，进一步推动相关市的合作，促进苏浙皖交界的生态游公路一体化规划、建设和管理，以生态旅游一体化带动一体化高质量发展。
长三角一体化是党中央、国务院高度重视的一项重大改革举措，地方人大及其常委会要在党委领导下，主动担当使命，彰显自身优势，服务中心大局，积极探索实践，以构建协商合作机制为抓手，创造性开展工作，为保障长三角一体化国家战略贯彻落实、推动区域一体化高质量发展做出更多贡献。
课题组组长：林克勤
主要执笔人：王利民 顾大松 刘启川 王 康
