地方人大信息化建设的探索实践与发展展望研究

南京市人大工作理论研究会课题组

    摘  要

随着我国经济社会的快速发展和民主法治建设深入推进，人大工作在国家政治生活中的地位越来越重要、作用越来越突出。互联网的迅速发展，方便人民依法、及时、全面获取人大工作信息，对人大依法为民履职提出了新要求，成为保证人民知情权、监督权的新途径。

课题组通过调研南京和国内同类城市人大运用“互联网+”和大数据技术手段，创新人大工作模式，促进人大及其常委会依法行使职权的工作情况，从中总结提炼对策建议，研究形成高质量的研究成果。在调研论证过程中，党的十九届四中全会审议通过了《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，将“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”列为全党的一项重大战略任务。结合十九届四中全会精神，课题组进一步对地方各级人大及其常委会如何贯彻党的十九届四中全会精神，更好地运用信息技术，创新工作载体，拓展履职空间，充分发挥信息技术在行使职权、信息公开、服务代表、联系群众、新闻宣传以及提高人大机关工作效率等方面的作用，进行了深入讨论研究，经多轮修改后形成本文。

本文共1.4万余字，分为三大部分。第一部分是充分调研各地人大实践的基础上，对十八大以来，地方人大及其常委会适应人民群众民主政治参与的新期待，适应人大工作公开化、规范化、信息化的新需求，充分运用信息技术的发展成果进行了系统总结。第二部分在总结实践的基础上，认真研判了新一轮技术革命的发展趋势和对人大工作的深远影响。第三部分是提出转变思维方式，确立契合信息化、智能化快速发展的新理念；精准定位需求，注重公民有序参与；完善系统结构，打造智慧人大平台和加强整体设计，突出统筹规划协调的四条加强地方人大信息化建设的因应策略。

课题组希望地方人大应当着眼于贯彻党的十九届四中全会精神，以推进地方治理体系和治理能力现代化为目标，充分发挥现代信息技术对地方人大“两个机关”建设的促进作用，以观念变革为起点，主动作为、积极应对，将信息化实践成果运用到感知民情、畅通民意、凝聚民智、保障民生等人大各项工作之中，促进人民代表大会制度优势更好地转化为国家治理效能。

关键词：地方人大信息化建设实践研究

当今时代，以互联网为代表的信息技术革命，给人类社会生产力带来了质的飞跃，对政治、经济、文化、社会等领域产生深刻影响。随着我国改革开放进程的不断深化，经济总量已经跃居世界第二位，居民的生活水平大幅度提升，互联网也进入了无处不在、快速发展的新阶段。据《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2018年12月，中国互联网上网人数达到8.29亿。

随着我国经济社会的快速发展和民主法治建设深入推进，人大工作在国家政治生活中的地位越来越重要、作用越来越突出。互联网的迅速发展，方便人民依法、及时、全面获取人大工作信息，对人大依法为民履职提出了新要求，成为保证人民知情权、监督权的新途径。做好新时代的人大工作，必须主动顺应信息化时代要求，以尊重民意、反映民意、实现民意为目标，注重发挥网络技术信息量大、速度快、范围广、互动性强等特点和优势，善于运用信息化手段推动人大履职方式的创新，促进各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予各项职责的工作机关、同人民群众保持密切联系的代表机关。

党的十九届四中全会审议通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，将“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”列为全党的一项重大战略任务。人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度，集中体现了我们国家制度和治理体系的优势。地方各级人大作为地方国家权力机关，在国家治理体系和治理能力现代化中肩负着重大的历史使命。

在信息化时代，地方人大以党的十九届四中全会精神为指引，通过现代信息技术手段推进基层民主政治建设、扩大公民有序参与、畅通基层民意表达、依法履行立法监督等职权，促进人民代表大会制度优势更好地转化为国家治理效能，既是大势所趋，又是当务之急。为此，我们组成课题组，对地方各级人大及其常委会如何贯彻党的十九届四中全会精神，更好地运用信息技术，创新工作载体，拓展履职空间，充分发挥信息技术在行使职权、信息公开、服务代表、联系群众、新闻宣传以及提高人大机关工作效率等方面的作用，进行了专题研究。

一、地方人大信息化建设的成功探索和实践

党的十八大以来，为适应人民群众民主政治参与的新期待，适应人大工作公开化、规范化、信息化的新需求，地方人大及其常委会积极顺应互联网迅猛发展的大趋势，认真研究、主动把握网络社会条件下人大工作的新趋势，充分运用信息技术的发展成果，立足人大“人民性”的鲜明特点，围绕依法、为民、务实、有效履职，打造全方位的“互联网+民意”综合平台，构建一体化的在线履职服务系统，建立人大系统的信息资源共享体系，探索推进了人民代表大会制度理论与实践创新。

（一）构建公民有序政治参与平台，广泛汇聚吸纳民智。党的十八届三中全会《决定》提出：“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”全国人大常委会办公厅2015年出台了《关于通过网络平台密切代表同人民群众联系的实施意见》，江苏、安徽、广东等省相继出台了具体的落实方案，进一步发挥信息化优势，搭建信息化平台，促进人大及其常委会广泛听取民意、汇聚民智，扩大民主渠道。一是积极鼓励民意表达。通过网络给群众提供自由参与公共事务讨论的平台，让大家的话有地方说。南京人大在人大网站首页的醒目位置设置“市民论坛”“建言献策”“立法在线”三个栏目板块。网民不需要注册登录，就可以发表意见建议，同时在官方微博、微信平台上也可以随时发表评论，并能看到他人的意见，极大地方便了公众参与公共事务讨论。广州人大创新地方立法工作机制，推行网上立法听证，鼓励网民对地方立法工作积极发表意见。在《广州市停车场建设和管理规定》网上立法听证时，采取网上听证和网下辩论同步直播，吸引了近20万名网友在线参与，拓展了听证的社会影响力和公众参与度，取得了良好的社会效果。二是善于引导民意交流。上海、南京、广州等地人大通过举办“代表网议日”“热点网谈”“市民议政厅”等在线互动交流栏目，组织人大代表与人民群众就重大民生问题、社会热点问题、事关人民群众切身利益问题广泛交流看法、直接听取意见。南京市人大利用“金陵民声—热点网谈”栏目充分听取民声、汇聚民智、反映民情，促进人大履职与网上民意的良性互动。“热点网谈”栏目自2013年12月开办，迄今共举办了48期，先后组织各级人大代表与网民就雨污分流、工地扬尘治理、食品安全、社会诚信体系建设、噪声污染治理、“看病难”、养老服务等事关民生重大问题开展在线交流，引导网民围绕自己关心的问题，有序讨论、理性表达。6年来，共有380多位嘉宾参加网谈；每期网谈都有1.5万至2万名网友在线直接参与、积极发表意见；通过官方微博关注网谈的粉丝在100万左右。每期网谈活动结束后，及时汇总网民意见形成工作专报，报市委、送市政府，得到市主要领导高度重视和研究采纳。栏目建设情况被评为2016年度江苏市县人大工作十大新闻之首。三是注重采纳网民意见。不少地方人大在履职过程中，都把采纳网民意见作为常规工作制度，就常委会年度议题安排、地方立法项目、重点民生问题等开展常态化的意见征集，认真研究采纳网民意见建议，并通过网络新媒体引用发布，让网民的意见成为推动和改进工作的“正能量”。南京人大就曾经将网友提出的关注老旧小区物业管理和文明养犬等建议列为年度立法、监督议题，使人大工作与群众关切更加契合。《南京市住宅物业管理条例》是南京市人大常委会的重点立法项目，从调研起草阶段就注重通过发布网上调查问卷、创建微博话题、举办网谈活动等方式，了解住宅物业管理存在问题及意见建议。网友们通过发送邮件、参与调查、发表微博评论等方式，共提出意见建议3400余条，相关内容50万字。这些意见建议经过分类梳理，很多都被吸纳到法规条文中。

（二）构建务实有效履职平台，增强人大工作质效。各级地方人大积极探索、努力发挥信息化对“两个机关”建设的支持和保障作用，通过加强服务应用和信息资源整合，建设服务人大及其常委会履职的立法系统、监督系统、机关综合办公系统，运用信息化手段推进人大履职方式创新，增强履职能力和履职实效，有力提升人大工作的智能化和信息化水平。广州人大利用“互联网+”和大数据技术，建设“广州智慧人大”，畅通了人大机关与政府、司法机关间的信息渠道，实现联网数据采集、在线实时监督、可视化技术分析、多指标预警督办、立法智能辅助、在线管理服务等功能。南京人大建设了包括审查监督、意见征集、工作动态、知识库等四大功能模块的预算联网监督系统，其中审查监督涵盖预算审查、预算执行监督、计划审查、计划执行监督等内容，并将预算审查监督与国民经济与社会发展计划监督、经济工作专项监督相结合，实现从预算监督向经济监督拓展。杭州人大将人大监督与移动互联网技术紧密结合，开发应用代表监督治水APP平台，实现“发现问题随手拍，监督信息随地发，职能部门随即办，问题解决随时回”，将传统的人大监督变成全天候、互动式、经常化的监督，督促政府快速有效地解决群众和代表关注的热点问题。济南人大总结多年办会经验开发建设会议管理系统，为代表提供移动端信息服务，有效解决通知发送、会议报名及签到、材料审阅、活动提醒、智能排位等需求。

（三）构建代表工作综合业务平台，服务保障代表履职。栗战书委员长指出：“要加快推进信息化建设，为加强和改进代表工作提供有力支撑。”近年来，地方人大积极探索运用信息化技术，推进代表履职相关业务系统建设，密切常委会同代表、代表同人民群众的联系，支持和服务代表履职。一是建立人大代表履职信息管理系统。各地人大相继开发建设代表履职管理系统，一方面对代表精准推送人大工作信息、资料，保障代表知情知政权，助推代表提升履职能力；另一方面对人大代表在闭会期间的履职活动进行登记管理，建立代表个人履职档案，代表通过平台登载个人履职日记，进一步增强了代表履职的积极性和主动性。南京市人大代表履职服务管理系统在启用当年，即登记各类代表活动230场，登记参加活动的代表2968人（次）。二是建立议案建议办理系统。南京市人大实现代表议案建议提交、交办、反馈、答复的全过程信息化管理。代表可以实时跟踪议案建议办理过程，与承办单位交流意见，并对办理结果进行反馈；可以查看本届以来所有议案建议内容以及办理情况，避免同一问题重复提出，提高议案建议的办理效率和质量。对于涉及公共利益、公众权益、社会关切及需要社会广泛知晓的建议办理复文，原则上全文公开；同时规范建议办理结果的公开主体、公开程序和公开方式，稳妥处理公开过程中遇到的问题，增强公开实效，有效提高了建议办成率，办成率最高的年份达到77.77%。三是建立代表信息公开联系选民平台。各地人大通过人大网站向社会公开人大代表基本信息以及履职情况，展示履职风采，畅通群众诉求表达和意见反馈新渠道，接受群众监督。杭州、深圳等市人大利用移动互联技术，公开代表个人基本情况，建立网上代表联络站，实现代表履职服务向移动端拓展。深圳的市民通过人大网站及微信公众号，可以访问人大代表社区联络站网络平台，与自己想找的人大代表在线联系、或者预约代表面对面交流。这种代表与市民互动新模式，既加强了代表与市民群众的联系，也帮助代表更加直接地获取民情民意。四是建立代表换届选举信息系统。上海、南京等地人大通过信息系统开展选民登记管理工作，提升登记工作便捷性和准确性，促进选民登记人数、参选人数和登记率的提高。南京市人大在区、镇两级人大换届选举中，采用信息管理系统开展选民登记工作，有效避免了“错登”“重登”，减少了“漏登”， 选民登记率提高了3.26个百分点，大大提高了换届选举工作的质量和效率。

（四）构建宣传发布平台，推动人大工作公开透明。各地人大普遍注重社会关切，采用多种形式，抓住群众最关心的立法、监督、决定及人事任免事项，及时发布相关信息，宣传人大工作。一是信息发布权威准确。坚持公开为常态，不公开是例外，通过信息化平台，发布人大及其常委会通过的地方性法规、决议决定、人事任免等事项；发布常委会听取和审议的专项工作报告、执法检查报告、常委会提出的审议意见及“一府两院”的落实情况；发布人大代表议案建议及其办理情况。二是公开内容全面及时。按照十八届三中全会《决定》有关“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”的要求，南京市人大常委会对部分审议意见书的落实情况进行满意度表决、对政府部门主要负责人履职情况开展评议，表决结果都通过平台向社会公布。对人大重要工作进行同步直播，使群众能够第一时间了解人代会、常委会议、主任会议内容，了解人大开展的视察调研活动。各地人大积极探索从人代会会议直播、到常委会会议及专题询问直播，逐步向常委会分组审议直播拓展。杭州、广州等市人大近年来逐步完善了市人大常委会会议直播常态化机制，努力增强会议的公开度和透明度。南京市人大常委会在对《中华人民共和国水污染防治法》执法检查情况、公交都市建设等民生工作开展专题询问时，通过南京电视台、人大网站向社会公众直播，直接接受网民监督。湖南省人大常委会分组审议《湖南省农村扶贫开发条例》执法检查报告时进行网络直播，让公众原汁原味了解审议发言内容，有效增强了履职透明度。三是宣传方式鲜活生动。各地人大注重发挥新媒体平台作用，扩大人大工作影响。上海、南京、成都人大坚持“融媒体”理念，推动传统媒体与“一网双微”的融合发展，讲好人大故事、展示人大及代表依法履职的生动实践。南京人大努力打造“监督有力度、为民有温度、宣传有深度”的人大官微，注重活动策划，优化原创生产，通过文字、图片、视频等多种表现形式，加强与“学习强国”“今日头条”等新媒体的共享互动，促进微信版“人大故事”广泛传播；通过微博创建的“人大知识竞答”话题累计阅读量超过2.7亿人次，微博粉丝突破200万，人大工作的覆盖面、影响力和引导力不断提升，国家根本政治制度更加深入人心。2019年10月，南京市人大针对国内高架桥侧翻的惨痛案例，结合《南京市长江桥梁隧道条例》实施，及时策划制作了“重磅出拳剑指超载上桥，南京祭出法律利剑！”的主题微信，被中央人民广播电台引用制作了3分钟连线新闻；同时还被“全国人大”头条号全文转载。国庆七十周年前夕，南京市人大常委会对全市宣传贯彻国旗法的情况开展视察调研，根据网民提出的“破损国旗究竟由谁来管理”的网上留言，撰写“国庆将至、南京一小学生喊你来护旗”“发现国旗破损该找谁”“哪些行为违反国旗法”等系列宣传稿件，先后被人民日报、共青团中央等中央级网络媒体转发，2小时内阅读量即超过170万。

二、新一轮信息革命的发展趋势及对人大工作的影响

在人大信息化建设取得显著成就的同时，地方人大必须深刻认识、紧紧抓住新一代信息技术的发展与应用这一突出特征，准确观察和理解我们所处的快速变化的时代，抓住信息化发展新的历史机遇，推进地方人大工作提质增效，更好地肩负起党和人民赋予的职责使命。

（一）新一轮信息革命的趋势特征。人类已经经历的信息革命，几乎解决了所有的存储和传输问题，把存储和传输做到了趋于极致的状态。随着信息技术日新月异发展，当今已经开启的新一轮信息革命，将人类带入了智能互联网时代。智能互联网时代，将会由移动互联、智能感应、大数据、智能学习共同形成以移动互联为基础的新体系。核心是网络化、信息化与智能化的深度融合，以智能制造和数据识别为主导，充分利用信息通信技术、机器自我学习功能、网络空间虚拟系统和信息物理系统相互作用等手段，将由人工控制型社会生产生活向机器智能化转型。信息生产、交换、分配和消费方式变化必将从更深层次引起社会生产生活和社会关系的巨大变革，它的影响是全方位、长周期的。主要有以下特征：一是智能性。前几次信息革命主要是解决信息存储与传输问题，提高系统的透明性和信息的及时性。而新一轮信息革命更具颠覆性、革命性和爆炸性，日益呈现出鲜明的智能化特征。人工智能已经能够替代甚至远远超越人类进行智能运算和大数据分析，可以为不同主体量身定制出不同的恰当的优化选择方案。基于智能互联网系统引导下的网络分工，人类社会活动将实现由大数据和智能计算生成具有个性化、分散化特征的需求—供给“区块链接”。现实中，基于大数据和智能化、网络化的交易系统已经在大宗商品交易和支付领域被广泛应用。二是泛在性。与线性链接的互联网不同，智能互联网能够把所有的要素因子都纳入到一种共在的网络空间，人们已经不知不觉地被纳入到万物互联的大系统之中。基于智能互联网，信息通过网络驱动将不同空间不同主体各个要素有机融为一体，形成整体联动，日益呈现出基于数据流通与链接的结构特征，传统的世界图景正逐步被重新建构。三是集成性。在智能信息网络之中，所有要素正在被标准化、模块化、数字化，万物皆可成为大数据库中的数字符号。各类主体不同要素无需形式上的重组和空间上的集中，即可按需实现不同空间的行动衔接与效能聚合，实现不同主体各个要素的结构优化、功能耦合，系统集成、“形散神聚”。

（二）地方人大信息化建设的发展方位。纵观人大信息化建设发展历程，可以看出，迄今为止已经经历了两个阶段，现正在向第三个发展阶段迈进。第一个阶段，可以称之为数字化时期。重要突破是建立数据库，重点进行基础数据和资源的获取积累；重大变化是数字化存储，传统的文本实物资料逐步演变为存储在电脑数据库中的电子数据资料；标志性事件是1998年初全国人大成立信息中心，在国家层面首次成立了专门从事人大信息化建设的职能部门，负责全国人大信息化建设和地方各级人大信息化建设的指导工作，并提出人大信息化建设的工作思路和初步构想，开始进行人大工作基础数据和资源的获取积累工作，为人大信息化的发展奠定基础。第二个阶段，可以称之为网络化时期。重要突破是构建网络，重点依托网络解决信息传输和信息发布的问题；重大变化是网络平台的构建，促进了数据信息和工作资源的汇聚交流；标志性事件是2005年中国人大网开通，构建了全国人大对外宣传、联系人大代表、地方人大和人民群众的重要渠道。在这一时期，党中央把信息化上升为国家战略，全国人大也把人大信息化建设摆上了重要日程。在全国人大的指导和推动下，各级地方人大纷纷启动了信息化建设，专门设立了主管部门，从平台建设到系统开发，全方位展开了信息化建设各项工作。近年来，随着信息技术革命的深入发展，党和国家提出了“建设网络强国、数字中国、智慧社会”和“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化”等一系列新部署新要求，“智慧人大”建设正在浮出水面并日益显现出强大的生命力。第三个阶段，即智能化时期正在开启。虽然这一时期的图景尚未完全展开，对我们的影响尚不能精准预知。但是，其智能化的影响注定将是巨大而深刻的，迫切需要我们深入研究、前瞻未来、把握趋势、积极作为。

（三）智能化信息系统对地方人大工作的深刻影响。新一轮信息革命以超乎寻常的速度发展，正在空前地增强人类脑力，极大提高人类认识世界、改造世界的能力，必将深刻改变现有的生产方式、生活方式乃至思维方式，极大延伸人类生活新空间，拓展国家治理新领域。作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，人民代表大会制度是支撑我国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代呼唤下，地方人大紧紧抓住新一轮信息革命的历史机遇，顺势而为，乘势而上，深入推进，对于高质量承担新时代党和人民赋予的历史使命，更好地坚持和完善人民代表大会制度，加快推进国家治理体系和治理能力现代化，更高水平实现人民当家作主有着十分重要的意义。一是新一轮信息革命必将有力地促进民主政治建设，提升地方人大工作民主化水平。人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征。我们国家的一切权力属于人民，人民群众通过选举自己的代表，并由人民群众选出来的人大代表组成权力机关——全国人大和地方各级人大来集体行使国家权力。各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督，各级国家机关都由人大产生、对人大负责、受人大监督，人大代表必须加强同人民群众的联系。如何更加广泛而准确地了解社情民意、反映群众诉求，保障人民群众行使当家作主的权力，充分体现人民代表大会制度深深地植根于人民群众之中的生命力和优越性，是各级人大面临的一个重大现实问题。新一轮信息革命不仅是一场深刻的技术革命，更是一种系统的复杂的社会历史过程。基于信息系统所产生的新型社会链接和社会组织方式，将人类的社会活动前所未有地联系在一起，从有限的物理空间拓展到无限的网络空间，任何人都有了向任何人发言的机会和场所。这种新型社会链接和社会组织方式，也将把各级人大代表、各级人大、各级国家机关同人民群众的互动链接拓展到更加广阔的虚拟世界。信息革命正在展开的图景，为健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，进一步发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，更好地实现人民当家作主，促进制度优势更好地转化为制度效能提供了物质基础和科技支撑。二是新一轮信息革命必将有力地促进更加科学的集中，提升地方人大工作科学化水平。民主集中制是党的根本组织制度和领导制度，也是我国国家组织形式和活动方式的基本原则。人民代表大会统一行使国家权力，人民通过人民代表大会行使国家权力。地方人大行使国家权力涉及到立法、决定、任免、监督等各个方面、不同领域、诸多环节，对工作的系统性、整体性、协同性要求很强，如何有效地实现民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，情况复杂、处理难度大。新一轮信息革命是物质和精神相互作用的结果，不仅能够链接万物、共享信息，还能够理解分析、智能处理、优化方案，不仅极大地拓展了人类认知的空间，也为人类应对各种复杂问题提供了强有力的分析处理工具。运用这种工具，使我们更好地汇聚民智、充分凝聚各方共识，科学处理应对各类复杂事务、寻求集成高效的最佳方案成为可能。三是新一轮信息革命必将有力地促进各项制度的完善，提升地方人大工作的法治化水平。加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，对人民负责，为人民服务，需要完善对权力运行的制约和监督机制，形成科学的制度安排。随着信息技术的深入发展，信息处理和传播手段的进步打破了对知识的垄断，信息和知识的获取与传播更加便捷，这为激活和引导公众民主参与意识、提升参与能力、拓展参与途径创造了有利条件。伴随这一趋势，人民群众的政治参与意识日趋增强，更愿意也更有条件参与公共治理，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权越来越重要。这一进程内在地要求不断发展完善各项制度机制，全面提升法治化水平。

三、加强地方人大信息化建设的因应策略和路径选择

信息技术的发展，使人大工作面临的社会环境发生显著变化。在新的历史阶段，利用好信息化手段，发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力现代化的作用，既面临新机遇，也面临新挑战。特别是网络政治空间拓展所激发的公民参与方式变革，对坚持和完善人民代表大会制度形成了创新契机。新的历史条件下，地方人大信息化建设应当着眼于贯彻党的十九届四中全会精神，以推进地方治理体系和治理能力现代化为目标，充分发挥新一代信息技术对提升地方人大工作运行能力的关键作用，以观念变革为起点，主动作为，积极应对，将新一代信息技术、信息系统的建设运用到感知民情、畅通民意、凝聚民智、保障民生等人大各项工作之中，充分发挥中国特色社会主义制度和治理体系的优越性。

（一）转变思维方式，确立契合信息化、智能化快速发展的新理念。信息改革、科技创新不断产生无限的新生力和创造力，已经成为当今中国成长和进步的主要依托。大数据、移动互联、云计算和人工智能等现代科技与经济社会发展的深度融合，极大地改变甚至重塑了社会生产和社会组织的关联形态。未来的社会将是智能化的社会，智能技术将作为基础引领社会发展，这是已被广泛接受的对于未来发展趋势的基本判断。理念是行动的先导。地方各级人大工作要承担起在国家治理体系和治理能力现代化中肩负的历史使命，必须从思想观念上紧跟时代发展的步伐，高度重视人工智能时代到来的重大影响。在智能互联技术日益普及和我国经济社会加快转型的大背景下，人大提升立法质量、增强监督实效、发挥代表主体作用等都面临着新的挑战。应对这些新挑战，破解行使职权中的难题，必须加快推进信息化、智能化进程。要充分认识到，加强人大工作信息化、智能化，是顺应现代科技发展趋势的必然选择，必须与时俱进，树立加强人大工作信息化、智能化建设的新理念。要通过更新理念，把握智能互联网时代信息系统建设与运用的规律，做好充分的思想准备，主动迎接“智慧社会”的到来，研究制定顺势而上、积极应对的预案，切实把智能化技术的应用作为推进地方人大工作迈上新台阶的强大动能。

（二）精准定位需求，注重公民有序参与。人大是人民行使国家权力的机关，人民群众需要全面了解人大工作，全方位参与人大工作；人大工作也离不开人民群众的深度了解支持，离不开人民群众的积极参与。习近平总书记强调，人大要发挥联系群众的主要民主渠道作用，密切同人民群众的联系，倾听群众声音，反映群众意愿，努力做到民有所呼，我有所应。在网络时代，现代信息技术的发展为密切人大与人民群众的联系提供了新的形式和途径，“老百姓上了网，民意也就上了网”。

智能技术的不断发展，对人民群众了解、参与、支持人大工作，提供了全新的支撑。地方人大要通过加强信息化、智能化建设，破除人大和百姓间的层层壁垒，更加方便民意的传导，更加注重民意的反馈。要以积极开放的姿态，充分发挥互联网扁平化、交互式、快捷性的优势，全方位深层次多角度公开信息，拓宽人大与人民群众联系沟通的渠道，拉近人大与群众之间的距离。一是提高服务的透明精准化。公开透明是推进人大工作的强大动力，也是人大接受人民群众监督的重要举措。信息时代大数据的精准化指向性更强，透明化公开程度更高。人大可以从数据中找问题，也可以从数据中找办法；百姓可以从数据中找服务，也可以从数据上去监督，互相之间不再是绝对的主被动关系。要通过透明公开增强公众参与人大工作的深度，使人大更加直接地掌握民意和诉求，以民为本，为民代言，推动人民关心的热点难点问题的解决。充分利用诸如网上代表联络站、“一站两微”等公开透明方式，充分了解社情民意，反映群众诉求，把人大的各项工作建立在深入调查研究、号准群众脉搏、汲取群众智慧的基础上。目前对于地方人大常委会会议的公开，基本局限于主流媒体的新闻报道、全体会议的网络直播，即使对于全体会议，涉及到表决地方性法规、决议决定、人事任免等事项时，也没有做到完全实时的公开。从人大工作的性质来看，常委会会议完全可以全程公开。根据各地人大的实践探索，应该利用现代信息技术手段对常委会会议进行全程直播，包括常委会各次全体会议、常委会分组审议，让人民群众全面了解人大常委会工作。二是发挥服务的便捷智能化。信息时代网络和大数据带来了巨大革新，时间不是问题，地域不是问题，效率也不是问题，资源、载体、途径和终端问题等都将随着科技发展迎刃而解。如何打破政策的限制、部门的约束、设计的滞后和实际体验的人性化才是让科技便捷智能变成服务便捷智能的关键所在。人大信息化建设再怎么发展，其服务人民的根本宗旨都不能变。在实践中可以明显感受到，当信息化建设越贴近民众，网民的参与面就越广泛，人大对民意的把握也就越接近真实，履职的根基就越扎实，人大工作就更加契合民意。要立足人大机关“人民性”这一鲜明特点，坚持“以人为本”的理念，树立以人民为中心的发展理念，尊重公众的意见建议，根据公众的服务需求，进一步明确建设方向。要利用服务的便捷智能，提升人大工作质效，增强依法履职的针对性和实效性，推动公民有序参与政治。要通过优化完善代表履职服务系统，将代表履职管理、群众互动、议案建议管理、在线培训等工作系统进行有机融合，提升代表的履职能力。三是完善服务的规范标准化。大数据时代公众需求和问题症结不难寻找。要立足我国基本国情、强化顶层设计、规范和优化服务标准，利用互联网覆盖的广泛性，让依法行政、依法服务、按章办事、通用借鉴成为工作的一种常态，进而拓展扩大公民有序参与的广度。同时集成人大应用涉及的共性问题，推动形成标准化、通用化服务，构建人大信息平台标准规范体系和安全保障体系。

（三）完善系统结构，打造智慧人大平台。随着我国经济社会快速发展和民主法治建设深入推进，人大工作在国家政治生活中的地位越来越重要、作用越来越突出。做好新时代的人大工作，必须顺应人民群众和社会各方面对人大工作的新期待新要求，注重发挥网络技术信息量大、速度快、范围广、互动性强等特点和优势，促进人大工作更加快捷、透明、高效。以现代化信息和通信技术，建设智慧人大平台，通过智慧式管理和运用，积极实现人大各项工作科学化、信息化、智能化、移动化，推进人大工作高质量发展，是创新人大履职方式、充分发挥人大职能作用的客观需要。

智慧人大平台是一个大的系统。系统整体功能的产生，归根到底源于系统内部各要素之间的相互作用，即要素之间的排列组合关系。因此，需要打造基于智能化信息系统的地方人大工作运行的系统结构，通过信息的链动使系统内各个组成部分形成一个有机互动的整体，形成按照信息链动进行的智能化处理运行模式。一是要优化横向结构。从横向上看，地方人大既存在着与党委、政府等及其相关机构之间的横向关系，也存在着人大及其常委会各工作机构之间的横向关系，还存在着与兄弟省市人大的横向关系。要利用现有的通用技术、共同的软件、共同的标准和规程，从横向上对现有的信息系统和功能模块进行智能化信息化改造或研制新的系统，使其具有通用性、联动性和智能性，便于各信息系统和各模块之间的信息流动和智能化操作，从而大幅提升系统的整体效能。要以拓展应用智能化终端为突破口，利用现代数字化技术、物联网技术、数字化指令通信控制技术与数字化铰链技术等，实现系统内个主体各要素实时互联互通互操作。二是要优化纵向结构。从纵向上看，地方各级人大同党委、政府等及其所属部门一样，存在着纵向上的层级。不仅如此，各级人大及其常委会各工作机构还存在着与委员、代表，代表与所在选区选民等多样式的关系。优化纵向结构主要是实现由“树”状层级结构向“网”状扁平结构的转变，以适应信息快速流动、协同处理、进程共享等动态变化的需要，实现系统功能的动态配置和优化集成。纵向结构优化的过程应按照先支持功能系统的集成、再应用系统功能的集成、后综合应用系统功能集成的顺序进行。通过支持功能、应用功能的提升和集成，提升各类系统的网络化、各类动态信息综合共享及分发和功能耦合铰链等关键能力，提升系统的整体运行效能。三是要优化多维结构。在横向结构和纵向结构优化的基础上，信息系统要适应治理体系和治理能力现代化的需要，还需要进一步实现信息的智能融合和综合集成，特别是要形成多元主体不同要素与时域、与空域协调一致的能力。这就需要借助信息栅格技术对信息系统进行深入的多维结构优化。栅格技术具备信息带宽按需分配、自动信息管理、端到端的互通以及安全保密等能力。智能化信息系统的栅格化是以信息链动为牵引进行结构优化的大目标，它将实现各级各主体间所有资源的全面连通和透明使用，包括计算资源、存储资源、通信资源、软件资源、信息资源、知识资源等，而不再是简单意义上的硬件连通和信息共享。多维结构优化应以一体化智能化信息支持系统为基础，保留已有的成果，采用代理方式将信息系统集成接入一体化栅格化信息系统中，使得整个系统具备按需分配系统资源、按需进行信息分发、按需提供信息支援的技术和产品能力，系统要素的灵活重组、系统的柔性组合能力，选择性、主动性、连续性、动态性和预见性的智能化信息利用能力等。

在新时代加强地方人大工作，不断提升地方立法质量，有效强化对“一府一委两院”工作的监督，依法行使决定权和任免权，充分发挥人大代表主体作用，智能手段的运用都将产生巨大的影响。地方人大制定地方性法规、作出决议决定、提出审议意见，都是民主决策的过程。在决策中，需要正确把握党委意图、严格遵守法律法规、全面掌握民情民意、务求符合客观实际，依靠、借助动态性、精准性的智能系统，各项决策必将更为科学精准。为此，地方人大要通过智慧人大平台建设，加强服务应用和信息资源整合，进一步提高立法质量，推动人大监督与社会监督、舆论监督的有机结合，提升讨论决定重大事项和人事任免工作水平，密切常委会同代表、代表同人民群众的联系，增强依法履职能力。智慧人大平台不是一个个的终端机，也不是一条条的网络数据链，而是一个具有智能化水平的综合系统。为此，要强化对智能化信息系统功能的开发应用，关键是要建立以信息链动为牵引的智能化处理功能集成内聚，突出基于智能化信息系统的功能耦合、系统集成、组织协同等方面能力的开发应用。一是以需求为导向，搭建覆盖全人大业务领域的工作平台。强化横向+纵向衔接、实现全域信息共享；强化线上+线下融合，实现多元一体化服务。发挥网络技术信息量大、速度快、范围广、互动性强等特点和优势，大量传统线下操作的工作转入网上办理，让随时随地网上协同办公成为可能。利用在线履职新载体，推动立法、监督等重大问题与公众在线开展双向交流、讨论，提升讨论决定重大事项和人事任免工作水平，密切常委会同代表、代表同人民群众的联系，增加依法履职能力。二是以应用为基础，搭建服务人大及其常委会科学民主决策的数据支撑平台。借鉴已建成的预算联网监督系统成功经验，逐步建立全覆盖、全方位的大数据中心，实现全面的数据统计、分析和监督，实现实时、互动和高效沟通。积极推动立法、监督、代表履职等业务数据得到有效整合和充分共享，达到临界值立即触发预警，并以可视化和易读方式展现，实现所需数据的不间断以及自动化、智慧化。探索基于AI思维开展机器分析和机器学习，对人大职权范围内的相关数据进行关联分析，为依法履职行权提供依据。三是以互动为方向，搭建倾听群众声音、完善群众诉求表达渠道的交流平台。从以用户为中心的互联网思维宗旨出发，建立完善政务信息查询、重要事项公示、重大决策听证等制度，使人大工作更加公开透明、民意表达更加及时快捷。对服务的项目和内容，进行合理的流程设计，对公众提出的问题、意见和建议进行分类处理，包括服务项目的接收时间、内容涉及部门、办理情况和回复办理结果等等，根据服务内容的难易程度和复杂程度，定出办理标准，进行规范操作，形成有效的回复业务流程，提升回应能力，提高回复效率。

（四）加强整体设计，突出统筹规划协调。基于智能化信息系统的地方人大工作运行体系建设，是一项建设周期长、技术性强、要求高、目标和主线都十分突出的系统工程，必然要求体系化建设、系统化运行。这既是智能化信息技术发展的必然结果，也是推进智能化信息系统建设的内在要求。

要按照系统工程的思路强化顶层设计、整体设计，通过系统全面的纲领性的规划来牵引和统领。没有这个发展路线图，整个工程“干什么”和“怎么干”的思路必然模糊，就会制约建设的效率和水平。实践证明，人大信息化建设要想取得实质性的发展，必须得到“一把手”的重视和机关各相关部门的参与，单独依靠技术部门肯定是无法完成。要从整体着眼，局部细化，合理布局，建立和落实信息化建设工作责任机制，打破存在的沟通壁垒、行政鸿沟，构建从整体到局部，脉络到节点的整体性发展性系统，有序推进信息化的硬件与软件建设，形成信息化工作的合力。

基于智能化信息系统的地方人大工作运行体系建设，既涉及到各级人大系统内的多层次、多系统、多要素，还涉及到党委、政府及其相关部门的多层次、多系统、多要素，涵盖信息生成获取、处理决策、处置行动等多个环节。因此，既要建构系统性综合性的标准，也要分别制定各个层次、各个构成部门的建设标准，使各主体、各要素、各系统建设都有明确的依据。在细化标准时，应当加强同党委、政府及相关部门的协同，确保有机衔接、相互融合，增强各种标准的科学性和可操作性。面对信息化发展的客观环境，要在现有法律、法规的规定下，把握信息技术发展的规律，结合当前互联网科技的发展预判信息技术发展趋势和方向，充分利用政府信息共享平台、人大综合信息服务平台等既有渠道，促进信息在人大机关与政府、监察、司法机关之间，人大机关内部各部门之间以及人大机关与代表之间的共享。进一步完善制度，消除人大机关与政府、监察司法机关间的信息壁垒，构建跨部门一体化的信息共享和业务协同机制。进一步强化共享理念，让人大机关和人民群众之间、人大代表和人民群众之间、人大机关和人大代表之间、人大机关和“一府一委两院”之间、人大自身各个机构部门之间，只差“一个屏幕”的距离。

课题组组长：陈绍泽

副组长：陈礼勤

主要执笔人：李昌训  张锦荣  苏  洁  范海阳  管驰辉