南京市人大工作理论研究会课题组

地方立法是宪法法律赋予各级地方人大的一项重要职权，是在地方国家权力机关中实现党的领导的重要载体和途径，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议对《中华人民共和国立法法》作出修改，将地方立法权扩大至所有设区市。据统计，目前我国享有地方立法权的设区市、自治州共322个，其中设区市有289个。从法律的位阶上看，设区市制定的地方性法规属于基层立法的范畴；地方人大机关应当找准立法定位，反映地方实践，把高质量立法作为根本任务和目标追求，以高质量立法推动高质量发展。为更好扛起新时代赋予设区市人大及其常委会的立法工作使命，南京市人大工作理论研究会成立课题组，认真研究提高地方立法质量的思路举措，并赴山西省太原市、大同市等地学习考察，结合南京实际，提出了增强设区市立法针对性、适用性、可操作性的对策建议。

一、设区市立法工作开展情况

（一）南京市立法工作成效

1982年，南京市被赋予法规草拟权；1986年，组织法的颁布实施，让南京正式获得地方立法权。40多年来，南京市历届人大及其常委会紧紧围绕党中央和省市委在各个历史时期的中心任务，以宪法和法律为依据，坚持从本地实际出发，以不抵触、有特色、可操作为原则，先后草拟、制定地方性法规160部，并根据国家要求和我市经济社会发展的现实需要，及时开展法规的清理修订，为推动我市民主法治建设和经济社会发展做出了重要贡献。截至2024年11月底，南京市拥有现行有效的地方性法规共105部，基本建立了覆盖各个领域、较为系统完善的地方性法规体系；部分法规在全省乃至全国范围内，都具有一定的开拓意义和引领作用。

进入新时代，南京市人大及其常委会紧扣提高立法质量这个关键，正确处理法律的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、规范权力与保障权利、服务大局与保障民生等方面的关系，确保地方性法规能准确反映地方改革发展要求，切实增强其针对性和可操作性，为地方高质量发展贡献了法治之力。一是推进弘德立法有态度。坚定不移落实习近平总书记关于“将社会主义核心价值观融入立法”的重要指示，高质量制定《南京市国家公祭保障条例》，弘扬爱国主义精神，保障国家公祭活动举行，对“精日”行为划出法律红线，在全社会引发强烈反响，并受到全国人大常委会、中宣部的充分肯定。在建党100周年之际，制定《南京市红色文化资源保护利用条例》《南京市雨花台烈士陵园保护条例》，系统保护南京的红色文化资源，守护共产党人的“信仰高地”。制定《南京市社会信用条例》《南京市文明行为促进条例》，全面推进诚信南京建设，不断提升市民文明素养。二是保障重大改革有高度。深刻把握立法与改革的关系，巩固“多规合一”改革成果，出台《南京市国土空间规划条例》，为南京高质量、可持续发展提供有力保障，为国家层面相关立法做出先行探索。三是促进社会治理有精度。创制性制定《南京市社会治理促进条例》，并以此为母法，完善市域社会治理“1+N”法规体系，支撑南京创成全国首批市域社会治理现代化试点合格城市。四是加强科技创新有力度。深刻认识和把握“变化变局”下蕴含的发展机遇，锚定“建设国家区域科技创新中心”任务，对1995年颁布实施的《南京市科学技术进步条例》进行“大修”，加快其他“科”字头法规的修订工作进度，逐步形成更加完善的“1+X”科技法规体系，助力南京加快发展新质生产力。五是推动区域协调有深度。服务南京深度融入长江经济带建设和长三角一体化发展，深化南京都市圈城市人大常委会协商合作机制，与镇江市、安徽省马鞍山市在跨市域轨道交通、跨省域江豚保护等方面开展区域协同立法，相关工作走在全国前列。六是增进民生福祉有温度。在民生保障上持续发力，积极推动全体南京市民共建共治共享新南京，制定《南京市住宅物业管理条例》《南京市未成年人保护条例》《南京市院前医疗急救条例》《南京市养老服务条例》《南京市残疾人保障条例》《南京市妇女权益保障条例》等地方性法规，健全更加优质均衡、覆盖全生命周期的基本公共服务体系。七是坚持绿色发展有广度。致力于“蓝天白云、繁星闪烁、清水绿岸、鱼翔浅底”美丽景象，制定《南京市长江岸线保护条例》《南京市水库保护条例》《南京市生活垃圾管理条例》《南京市固体废物污染防治条例》等，构建立法、执法、司法立体保障机制，谱写美丽南京建设的法治篇章。八是深化文脉传承有厚度。持续擦亮首批国家历史文化名城、中国首个“世界文学之都”名片，围绕丰富的文物和文化遗产推进地方立法，制定《南京城墙保护条例》《南京市地下文物保护条例》等，助力建设历史与现代交相辉映的美丽古都。

（二）国内部分设区市立法经验

1.广东深圳：科技创新立法多项规定在全国首创。深圳作为“创新之都”，在科技创新立法上具有很强的针对性。如《深圳经济特区科技创新条例》是我国首部覆盖科技创新全生态链的地方性法规，运用特区立法权这一中央赋予深圳的“尚方宝剑”，做出不少鼓励和保护科技创新的制度设计，推动点燃深圳原始创新力的“灯塔”。比如，针对刚起步的科技企业虽有技术在手、但没有不动产等质押物的融资难问题，专门规定了知识产权证券化条款，推动知识产权（IP）证券化和质押融资，这是结合深圳众多科技型中小企业的实际需求而制定的创制性条款。再比如，我国《公司法》规定，实行“一股一权”“同股同权”制度。但有科技企业反映，在创业之初，创始股东拥有技术，但公司注册资本较小，随着之后多次的股权融资，创始股东的持股比例不断稀释，有失去公司控制权的风险。为此，深圳市在立法中首次确立科技企业“同股不同权”制度，规定“在深圳登记的科技企业可以设置特殊股权结构，在公司章程中约定表决权差异安排，在普通股份之外，设置拥有大于普通股份表决权数量的特别表决权股份”，并允许这类公司上市交易。深圳此次立法还学习借鉴美国“拜杜法案”立法精神，在全国率先以立法形式明确赋予科技人员科技成果所有权或长期所有权，并明确规定，高等院校、科研机构利用财政资金形成的科技成果转化收入全部留归其本单位，纳入单位预算，不上缴国库。这一举措极大激发了有关机构推动科研成果转化的积极性。

2.四川成都：为保护地方历史文化立法。成都是古蜀国的中心、古蜀文明的发祥地，素有“天府之国”的美誉，在地方特色文化保护立法上成果显著。成都市对具有反映成都历史文化信息，规模宏大、价值重大、影响深远等特点的大型聚落、城址、窑址、陵寝墓葬、古驿道、古代农田水利设施等遗址、遗址群及文化景观专门制定《成都市大遗址保护条例》，明确大遗址保护应当坚持保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用，让文物活起来的方针；坚持属地管理与分级负责相结合、文物本体保护与周边环境保护相结合、遗址保护与促进当地经济社会发展、改善民生相结合的原则。《成都市历史文化名镇名村和传统村落保护条例》考虑到成都古镇旅游资源丰富的特点，在保护古镇建筑风貌和历史文化的同时，合理规范了旅游开发行为，促进了当地旅游经济的健康发展。成都在立法过程中注重部门协调和责任明确，制定的《成都市历史建筑和历史文化街区保护条例》明确了文物部门、住建部门、街道办事处等多个部门在历史建筑保护中的职责，建立了联合执法机制；当出现破坏历史建筑的违法行为时，各部门能够按照规定的职责迅速开展调查、制止和处罚工作，避免了部门之间相互推诿的情况，提高了法规的执行效率。

3.山西太原：构建“点线面”结合的“立法民意直通车”体系。一是“建点”：让“小站点”发挥“大作用”。太原市按照“有场所、有标牌、有制度、有队伍、有工作流程、有活动”的“六有”标准打造基层立法联系点，全市23个基层立法联系点分别按照基层民主型、行业分布型、功能定位型、学术研究型布局，确保基层立法联系点覆盖面广、针对性强，精准反映人民意愿、体现人民意志。在立法实践中，每部地方性法规从立项、调研到审议、评估等环节都会书面征求基层立法联系点的意见，并且根据法规内容选择2至3个基层立法联系点，面对面听取基层群众意见建议，并把群众诉求“原汁原味”反馈给立法机关作研究吸纳的参考。其中，太原市杏花岭区“杏花岭区域党群服务中心”还被全国人大常委会法工委确定为基层立法联系点。二是“连线”：既“搭天线”又“接地线”。太原市人大常委会在立法工作中聚焦国家发展战略和政策导向，保证立法工作与党的路线方针政策相吻合，与国家和社会发展方向相一致，确保立法的科学性、合法性和前瞻性。同时，紧密结合地方实际，充分听取社会各界人士的意见建议，通过开展听证会、征求意见座谈会等方式，广泛听取社会各界的意见和建议，增强公众在立法过程中的参与度，针对地方发展的特点制定具有针对性和可操作性的法规。三是“扩面”：让“金点子”变成“金钥匙”。为更直接地听取人民群众意见建议，太原市人大常委会进一步扩展了立法咨询库的范围，除法律专家外，还吸收了大量的基层工作者和行业翘楚，其成员包括专家组成员、行业特聘咨询专员、民意直通车联络员等三类咨询主体，三类咨询主体中，来自基层一线的人员占比高达70%。

4.山西大同：“一事一法”彰显地方立法特色。大同市立足本地实际，坚持“小切口”立法，针对特定保护对象提供专门法治保障。一是围绕生态文明建设立法，打造“大同蓝、大同绿、大同清”的立法体系。大同市人大常委会采取“先分后总”的立法“两步走”策略，针对大同市独特的“煤都”地域特色，先后出台《大同市燃煤污染防治条例》《大同市大气污染防治条例》，让大同的空气质量，从曾经的“煤都黑”到连续多年在全省排名稳居第一。2021年上半年，《大同市禁牧休牧条例》出台；同年12月，大同市人大常委会又采取废旧立新的形式对2005年出台的《大同市城市绿化条例》进行修订。通过“一城一乡”相辅相成的两部地方性法规，厚植了“大同绿”的法治基础。2018年，大同市人大常委会将“一河一湖”的立法列入当年的立法计划，并于当年分别通过了《大同市御河流域生态保护条例》和《大同市文瀛湖保护条例》。此后，《大同市水污染防治条例》《大同市泉域水资源保护条例》相继制定出台，更加织密了“大同清”的“立法网”。二是围绕历史文化建设立法，奠定“文化大同、文明大同、微笑大同”的法治基础。大同历史辉煌、文化底蕴深厚。大同市人大常委会加强历史文化保护立法，坚持把保护放在第一位，先后制定《云冈石窟保护条例》《恒山风景名胜区保护条例》《大同古城保护条例》《大同市长城保护条例》《大同土林保护条例》《大同火山群保护条例》，聚焦云冈、恒山、古城、长城保护立法，制定大同土林、火山等“小切口有特色”地方立法，以及创建文明城市立法，为打造“文化大同、文明大同、微笑大同”新名片，奠定了坚实的法治基础。

二、当前设区市立法工作中存在的问题

一是选题范围较窄。立法法经过两次修改后，把设区市的立法权限统一为“可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规”，这让一些原本拥有立法权的设区市感到立法的权限和领域被压缩，为了不违反上位法，对四个事项以外的立法项目就很少涉及，立法呈现“保守化”倾向。同时，因立法项目主要由政府部门提出，政府部门由于部门利益倾向，更愿意提出强化管理职能而非增添法律义务的立法事项，对一些难度较大、缺乏上位法依据的立法项目，积极性不高。而人大常委会由于专业限制，也很少提出除了人大自身职权外的其他立项项目。这就导致了人大立法项目的来源渠道比较单一，常常是政府“端什么盘子就吃什么菜”，地方立法对改革发展亟需事项的保障力度不足。

二是简单重复上位法。“不与上位法抵触”是地方立法的基本要求，但实践中有些设区市对“不抵触”原则的理解过于机械，部分法规条文存在照搬照抄上位法的现象。有的在整体框架和章节安排上与上位法高度一致，呈现出明显的对应和重复。例如，上位法分为总则、分则、附则等几个大的板块，地方立法也依葫芦画瓢地设置相同的篇章结构，各章节的主题和顺序也基本相同。有的将上位法条文进行简单组合与调整，将上位法中的若干条文进行拆解、重新组合或调整顺序后，作为地方立法的条文内容，而在实质内容上并未对上位法进行有效的细化、补充或创新。这种简单的组合与调整虽然在形式上对上位法有所改变，但并没有从根本上解决上位法在地区实施过程中可能遇到的具体问题。有的通过改变上位法条文的表述方式，但保留其核心内容和实质意义，来形成地方法规的条文。例如，使用近义词替换、语句顺序调整、增加一些无关紧要的修饰词等手段，使条文看起来与上位法有所不同，但实际上表达的仍是相同的法律规范。这些做法，仅仅对上位法条文进行机械地拼凑和调整，无法满足本地经济社会发展的特殊需求，也难以体现地方立法的独特价值，甚至还会导致地方立法逻辑不够严谨，条文之间的协调性和连贯性受到影响，给法规的实施带来困难。

三是规定比较笼统。主要表现在：1.概念界定不够清晰。部分法规对一些关键概念的定义不够明确，导致在实际执行和理解中容易产生歧义，影响法规的统一性、权威性和严肃性。2.程序规定不够细化。某些法规在具体程序的规定上较为宏观，缺乏详细的操作流程。比如多地关于立法程序的地方性法规中，都规定了法规草案要向社会公开征求意见，但对于如何组织征求意见、如何处理反馈意见等细节问题，没有进一步明确细化。3.配套措施不够完善。一些法规出台后，缺乏相应的配套措施和实施细则。特别是一些必须要相关职能部门制定配套性文件的，在法规中没有提出要求，或者即使提出要求，但跟踪督促不够，导致配套文件迟迟未能出台，让法规条文沦为“空中楼阁”。

四是可操作性不强。主要表现在：1.边界不清。比如，有的城市制定的生活垃圾分类条例，在生活垃圾分类标准、住宅小区生活垃圾管理责任界定、部门协同监管、法律责任落实等重点难点问题上，相关条款不够细化，在实际执行中存在一些问题。比如，生活垃圾分类标准不够细致和明确，导致居民在分类时难以准确把握；住宅小区生活垃圾管理责任界定不清晰，容易出现物业、社区、居民等各方之间相互推卸责任；对相关职能部门缺乏明确具体的协作流程和责任分工，可能导致监管不到位或重复监管问题。2.职责交叉。在社会治理领域，很多问题需要多部门齐抓共管，但有些法规没有理清各部门在查处非法行为中的主次责任、联合执法的牵头部门和具体分工等，导致职责不清，谁也不愿意接“烫手山芋”。3.被动滞后。设区市制定的地方性法规，经常因上位法变动或客观实际发生变化而出现“滞后”。主要有两种情形：一是滞后于上位法变动。如，2024年施行的某省道路交通安全条例，取消了自行车的登记要求，自行车上路无需上牌。但其省辖市2019年施行的市条例未及时修订。不久，某市一市民骑自行车上路时因无牌被交警依据市条例罚款50元，造成了一定舆情。事后，该市交管局撤销处罚决定，并对当事民警追究执法过错责任。在这起事件中，执法出错虽与当事民警未及时学习掌握最新法规有关，但市条例未及时修订也干扰了执法行为。二是滞后于经济社会发展变化。因中央政策精神调整、机构改革、客观形势发生变化等原因，有一些核心制度条款应当补充或者调整，以适应现实需要。如党的十八大以来，国家出台了一系列历史文化资源保护与利用的政策文件，提出新的保护理念。但《南京市历史文化名城保护条例》自2010年施行以来未修订过，相关的制度设计和职能部门的责任分工与实际不一致，不利于条例的进一步实施。目前该条例的修改已列入南京市人大常委会2025年立法计划。4.罚则失当。部分法规在设定处罚措施时，存在处罚力度不明确、处罚情形不具体等问题，实际操作中可能出现处罚种类少、力度不足、权限不够等困境。全国人大常委会曾公布一起备案审查工作案例，纠正地方性法规处罚力度不足问题：根据国务院《建设工程质量管理条例》的规定，房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋建筑结构和承重结构的，处五万元以上十万元以下的罚款。但有的省份在物业管理条例中规定损坏房屋承重结构的处罚为“可处一万元以上五万元以下罚款”。全国人大常委会法工委对此审查认为，地方的处罚规定明显较轻，地方性法规应当严格执行上位法有关规定，不应放松管控，降低处罚幅度。还有一些更加严重的行为，如甘肃省祁连山自然保护区的地方条例历经三次修正，但最后还是与国家的自然保护区条例不一致，把国家禁止的十类行为缩减到三类，而这三类是近年来发生频次少基本得到控制的事项，其他几类才是应该严加管控却没有得到有效管控的事项，后来甘肃省相关人员被严肃问责。这些立法“放水”事件给设区市立法给予了极大警醒。还有一些地方性法规的罚则比较笼统，对于罚款的具体数额范围、情节严重程度的界定等缺乏明确表述，导致在执法过程中难以准确把握处罚尺度，可能会因自由裁量权过大而导致处罚不公，引发社会争议。

五是司法审判适用率不高。1.法规自身存在不足。如果地方性法规存在针对性、可操作性不强等自身缺陷，必然导致在司法审判中适用性较弱。因为上位法已经明确的，法官必然优先适用上位法；只有上位法规定不够细化、不够到位的地方，地方性法规予以细化，才能体现出其特色和价值。而现实中有些地方性法规内容宽泛、“虚化”，甚至照搬上位法，使得法官适用时难以产生“经济适用”的认同感，只能成为“象征性立法”。2.司法适用动力不足。在司法系统内部，长期形成的司法传统和先例的引导作用也很明显。如果以往的司法审判案例中较少引用地方性法规，那么在后续的审判过程中，法官也会受到这种传统的影响，习惯性地优先选择上位法或其他更常用的法律依据，而忽略地方性法规的适用。法官在审判中如果想要适用地方性法规，那么就可能要先论证适用的原因，由此在一定程度上加重了法官的工作量，同时在两审终审的制度下，该论证可能将面临着上级法院的审查，因此增加法官的责任，形成适用地方性法规的压力之一。3.立法参与和宣传不够。法官的教育背景和学习经历主要侧重于国家法律体系，对上位法的理解和运用更为熟练，对地方性法规的关注度相对较低。当前，在不少设区市立法过程中，法院也未能常态化、机制化地参与前期调研及立法过程，对相关条文制定的背景、目的等信息掌握不充分，进一步造成法院支持立法适用的效果不佳。部分地方性法规在出台后也没有进行有效的宣传，包括法官、律师等法律专业人士对其内容的了解都十分有限，参加诉讼的当事人一般是普通群众，更加不了解。法官在审判过程中也会考虑到当事人是否能够理解和接受这些法规的规定，因而更多适用民法典等内容定分止争，较少以地方性法规作为审判依据。

三、增强设区市立法针对性、适用性、可操作性的对策建议

党的十八大以来，习近平总书记高度重视立法工作，提出了许多重要观点和具体要求，并指出，“发展要高质量，立法也要高质量”“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量”“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性”。在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上，总书记又明确指出，要“充分发挥人大在立法工作中的主导作用”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调，法治是中国式现代化的重要保障，在第九部分专门对深化立法领域改革作出部署，强调要“完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，统筹立改废释，不断提高立法质量”。走进新时代，迈步新征程，不断提高立法质量、完善立法工作格局，不仅是坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度的重要使命，也是我国立法体制的特点和优势所在。深化立法领域改革，确保良法善治，有立法权的设区市人大及其常委会责任重大、使命光荣，应重点在以下几个方面发力，确保地方立法方向正确、管用有效。

（一）在选题上要突出重点，多些雪中送炭，不搞锦上添花。

设区市的立法资源是比较有限的，但立法需求也很多，在这样的情况下，必须精打细算、急用先行，不能随波逐流、轻重不分，确保“好钢用在刀刃上”。在“四位一体”格局下，各立法主体要强化法治思维，积极主动作为，确保立法工作始终围绕中心、服务大局，维护好、发展好大多数群体的利益，为改革发展和民生改善提供及时关键、有的放矢的法治支撑。

一要审慎选定立法方向。在确定立法重点领域时，要综合考虑以下几个方面：一是要服务服从于党中央、省市委决策部署和国家重大战略的落地实施。例如，长江经济带发展、长三角一体化等战略对南京的生态环境保护、区域协同发展等提出了新要求，需要在相关领域加强立法保障。二是要服务党委政府的中心工作，关注本市的重大发展战略和重点产业布局。例如，随着南京市加快发展新质生产力，在产业发展、科技创新、知识产权保护、人才发展等领域需要制定相应的法规，为创新驱动发展提供法治保障。三是要满足人民群众的迫切需求。对于市民关注度高、反映强烈的问题，如食品安全、环境保护、教育公平、就业保障、应急救援等，应优先列入立法计划，通过立法规范资源分配、提升服务质量、保障市民权益。

修改后的立法法，虽然把设区市立法权限统一为“可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规”，但对这四个方面事项的理解，不能片面。全国人大常委会法工委国家法室主任童卫东曾表示，在设区的市行使地方立法权的实践中，不少地方就特定的具体事项来函询问是否属于设区的市立法权限，全国人大常委会法工委基本上都作了肯定答复，支持设区的市的立法需求。因此，实践中对设区市立法范围的理解和把握是较为宽泛的，也是鼓励地方开展探索的。设区市的立法只要不涉及立法法第十一条明确的只能制定法律的十一个事项，只要不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触，是可以根据本市的具体情况和实际需要，开展立法的。从近些年各地实践看，低空经济、数字经济、营商环境、科技创新、新区立法等都属于此类情况。在以经济体制改革为重点、进一步全面深化改革的大背景下，设区市不应只关注管理需求，也应关注发展需求，要在不抵触上位法的前提下，积极开展更多富有地方特色、党委政府需要的立法实践，体现立法对改革发展大局的保驾护航。

二要多方了解立法需求。在立法规划和计划制定过程中，应构建多维度的立法需求征集体系。首先，要请示和落实市委的意见，因为市委提出的立法建议是人大立法项目的重要来源，也是人大立法坚持党的领导、服务中心大局的重要体现。立法规划、立法计划都要及时报市委审定，市委提出的计划之外的新增项目要积极落实。其次，要听取人大代表的意见。代表提出的议案一般涉及立法事项，代表了群众诉求，应作为立法项目的重要来源加以落实。三是要听取社会各界的意见。除召开座谈会、发放调查问卷、听取专家意见等常规渠道外，还应考虑设立专门的线上立法需求征集平台。利用大数据分析技术，对海量的网络数据进行挖掘和分析，精准捕捉公众关注热点与城市发展瓶颈。通过对社交媒体、新闻网站、政务服务平台等渠道的数据分析，及时了解市民对各类社会问题的关注度和诉求，使立法工作更好回应社会关切。

三要完善立法项目筛选储备机制。构建科学的立法项目筛选标准体系，制定全面量化的筛选标准，从多个维度来评判立法项目的优劣。例如，从需求紧迫程度考量，根据民意调查结果、社会热点反映、政府管理难题等方面的数据统计，分析哪些项目是当下群众呼声最高、亟待解决的；从社会效益角度出发，预估立法实施后对经济发展、社会稳定、民生改善等方面可能带来的积极影响，通过建立相应的效益模型进行量化分析；从资源匹配情况来看，评估政府部门在人力、物力、财力以及执法能力等方面是否能够支撑法规实施，避免出现立法后因资源不足无法有效执行的尴尬局面。按照这些标准对众多立法项目建议进行打分排序，筛选出符合要求的重点项目，科学编制立法计划。同时，建立动态的立法项目储备库，将征集到的各类立法项目建议进行分类整理并纳入其中。对于那些暂时不具备立项条件，但具有一定潜在价值的项目，持续跟踪关注其相关情况变化，一旦条件成熟，及时将其从储备库中调出，启动正式的立项程序。同时，定期对储备库中的项目进行更新维护，剔除那些已不符合时代发展需求或因上位法变动而失去立法必要的项目，确保储备库中的项目始终保持活力，能为立法规划提供源源不断的优质选项。

（二）在形式上要管用有效，多些“小快灵”，不搞“大而全”。

设区市人大及其常委会要增强立法的系统性、整体性、协同性，既要坚持高站位，也要聚焦小切口。要始终坚持大局导向、问题导向、特色导向、实用导向，努力从民生需求的小堵点、地方工作的小特色、法治实践的小课题中提炼立法的大方向，力争使地方性法规成为上位法“大块头”下管用的小部件。

一要力求特色鲜明、边界清晰、权责明确，避免“大而全”式立法。从立法的实践效果看，凡是法规边界越清晰、权责越明确的，执行得就越好；反之亦然。地方立法不必刻意追求法规体系和结构完整的倾向，不管实际需要如何，总想拼凑成“成套设备”，章、节、款、项俱全，从而把一些空话、大话、套话写入法规，这样最关键的法规条款淹没在“大而全”的篇幅之中，就丧失了地方立法的优势和特色，影响法规的可操作性。从突出地方特色来说，地方立法在其调整范围和调整的事项上应当更加精细精准，应当是“小而精”，而非“大而全”。在立法工作思路上，应强调“对策性”，把侧重点放在对上位法的基准性、原则性、方向性规定进行充实、扩展、延伸、细化上；在法规内容的设计上，应当体现“具体性”，进一步明确相关部门的权力边界、工作职责，有效维护公民的合法权利，尽量减少“号召性”“倡导性”规定，直截了当、直奔主题，写清楚政府的权力与责任、公民的权利和义务，最大限度体现立法的价值；在具体条款的摆布上，应当强调“操作性”，不必“穿靴戴帽”，企图面面俱到、制定出鸿篇巨制。要提升法规条款明确性与精准度。针对概念模糊问题，引入权威学术定义与行业标准并结合本地实际，精准界定关键概念的内涵外延，辅以案例阐释，确保公众和执法主体对法规理解和执行的一致性。

二要更多采用“小快灵”、条目式立法。“小快灵”立法由于其灵活性和自主性更强，更易于充分发挥地方立法“试验田”作用，更能突显地方特色，节约立法资源，压缩法规篇幅，缩短审议周期，解决实际问题。近年来，南京市人大常委会在没有先例可循的情况下，围绕急需先用，从具体问题入手，先后探索开展了《关于进一步做好新冠肺炎疫情防控工作的决定》《关于加强跨市域轨道交通运营和执法管理若干问题的决定》《关于加强长江江豚保护的决定》和《关于加强南京宪法公园使用管理的决定》等四部“小快灵”立法，取得了比较好的立法效果。下一步要总结经验，继续优化完善“小快灵”立法方式，在立法选题切口上注重“小”，关注群众呼声高的、亟待解决的问题，实现以问题引导立法，将问题的关键节点和突出矛盾作为选题的突破口，在问题解决过程中明确立法思路和制度设计，从而解决实际问题。在立法技术上要做到“快”，不拘泥于常规立法“二审”“三审”的立法程序，对急用的法规特事特办、一审通过，体现“小快灵”立法的时效性。在法规内容上要着眼于“灵”，条文规范必须具体明确、制度举措必须成熟有力，尽量避免立法简单化、原则化、空洞化，充分发挥“小快灵”立法可操作性强的巨大优势。可以采用“决定”“规定”等简易体例，需要几条写几条，什么有用写什么，充分考虑法规执行问题，促进规范的有效执行，“立好关键的那么几条”，保证立法意图的有效实现。

三要注重发挥地方立法对上位法的实施、补充、探索功能。地方立法必须在不与上位法相抵触的前提下进行，但对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。因此，提高地方立法与上位法的统一性、协调性至关重要。但统一性不等于照搬照抄、搞“一刀切”，而是对“上位法”进行细化、深化、补充、延伸。2024年，在修改《南京市住宅物业管理条例》过程中，有的常委会组成人员和基层一线同志对取消业委会成员资格限制的条款表达不同看法，特别是基层一线同志反响比较强烈，认为业委会规范履职是小区能够有效运转的基础，这样会导致“不怀好意”的少数混入其中，影响业委会作用发挥。南京市人大法制委员会经审议，认为地方立法既要吃透上位法立法原意，又要考虑基层实践的迫切需要，有必要在遵循民法典规定的基础上，适当对业主自治加以引导规范。最终出台的条例按照全国人大常委会法工委要求，依法删除了与上位法冲突的业委会成员资格限制条款，同时强化对具体实践的指引，增加规定，明确业委会成员候选人基本信息要向全体业主公开，保障业主在充分知情基础上作出理性选择；进一步完善对业委会成员的监管，并设置相应罚则，健全履职监管。这样既遵守了上位法的有关规定，又考虑了实际操作中的可行性和必要性。下一步立法过程中，应加强对上位法的学习和研究，准确把握上位法的立法精神和具体规定，对“上位法”留下的“空隙”进行拾遗补漏，解决好上位法在实践中“看得见管不着”的问题。在上位法仅有原则性规定但实体性、程序性的规定不够具体时，可以结合本地实际情况进行细化和补充，对其进行二次创造，确保地方性法规能落地、可操作。

（三）在过程上要严把质量，多出精品，不搞“盆景”。

立法过程管理是确保法律质量、实现良法善治的关键环节，只有以严谨的态度对待立法工作，通过深入、细致、全面的研究，充分论证每一个法律条款，才能制定出呼应人民所盼、适应经济社会改革发展所需的法律法规。

一要加强法规起草环节的专业性、科学性。法规起草是立法过程的重要开端，其专业性与科学性直接关系到法规的质量和实施效果。目前，地方立法起草主体单一，很多时候执法主体即起草主体。这种情形有一定的合理性，主要是执法主体比较了解实际情况，制定法规有实践经验。但弊端也显而易见，执法主体作为起草主体在利益上很难中立，实践中，其关注点难免会放在维护、扩大自身部门利益上。应组建多元化法规起草团队，除人大立法工作者、法律专家、政府部门外，广纳人大代表、行业精英与利益相关者，集思广益、凝聚共识，打破部门利益藩篱。要开展充分的前期调研，实地考察法规所涉及领域的实际状况，汇总不同利益群体的需求、痛点以及期望的解决办法，为起草精准指向问题的法规条文提供充足素材。要借鉴先进经验与案例研究，积极参考国内外在相同或相似领域已有的成功立法经验，结合本地实际加以借鉴运用，优化当下法规起草的思路与内容。要组织多方论证与审核，征求人大代表、不同专业背景的专家、基层立法联系点的群众等各方面意见，利用网络平台公布法规草案、开展在线意见征集，拓宽人民群众参与立法的广度深度，从各个角度审视条文的合理性、可行性以及逻辑性。对收集到的意见建议要及时规范处理，梳理、分析、反馈采纳情况并公开说明理由，使公众意见切实融入立法决策。

二要加强法规审议环节的针对性、实效性。提高常委会会议审议质量，科学合理设置议题，充分保证常委会会议分组审议、联组审议的时间，拓展审议内容与形式，使常委会组成人员充分研讨、畅所欲言，深入剖析法规草案的各个细节。细化审议流程，明确不同阶段的审议重点，比如，初审时着重对法规草案的框架、立法目的和基本条款进行审查；二审时聚焦条款的细化、可操作性以及与其他法规的协调性等内容，不断打磨完善地方性法规。发挥立法工作领导小组作用，建立完善常委会组成人员挂钩联系法规项目等制度，推动常委会组成人员全程、深度参与立法工作。增强常委会组成人员审议能力，深化完善常委会会议期间专题知识讲座工作，充分发挥法律助理作用，多组织常委会组成人员身临实地开展“沉浸式”“体验式”立法，助力常委会组成人员精准把握症结问题、洞察法规内涵，提升发言质量和审议能力。完善人大代表直接参与立法的制度机制，邀请人大代表参与立法调研、立法起草、列席常委会会议，将特别重大法规事项提请人民代表大会会议审议，充分发挥人大代表主体作用。加强审议意见的跟踪处理，安排专人负责收集、分类整理审议过程中提出的各种意见，并及时反馈给法规起草者；立法起草部门针对收集到的审议意见，要迅速组织研究并给出回应，明确哪些意见可以采纳、哪些需进一步论证、无法采纳的原因是什么，及时向审议主体反馈。对于采纳的意见，要严格落实到法规草案的修改中，以实际行动体现对代表、组成人员意见的充分尊重、高度重视。

三要加强法规论证环节的民主性、开放性。开门立法、民主立法是在立法工作中践行全过程人民民主的一个重要途径，也是提高立法质量的关键环节。当年，党中央在制定“五四宪法”过程中，组织宪法全民大讨论，共1.5亿余人参与，征集了118万条意见，几乎涉及宪法草案每一个条款。这在世界制宪史、立法史上是极为罕见的。毛主席后来说，这个宪法看来是得人心的，原因之一就是采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法。用今天的话说，就是真正践行了全过程人民民主。今年是党中央提出建立基层立法联系点制度10周年。全过程人民民主重大理念最早就是习近平总书记在考察上海长宁区虹桥街道基层立法联系点时提出来的。本届以来，南京市人大常委会根据上一届的履职情况，在全市重新遴选了48家基层立法联系点，配套建立了“重点地方性法规挂钩机制”，鼓励具备条件的联系点积极参与立法项目的调查研究；并依托“数字人大”等平台，建立南京市数字立法联系点应用系统，赋能基层立法联系点规范高效运转。此外，南京市还建有34家经济运行观察点、28个专业代表联络站。下一步，要在立法工作中坚持“从群众中来到群众中去”，把这些吸纳民意、汇集民智的平台载体运行好，不断拓展基层群众参与立法广度和深度，让群众觉得立法就在家门口，真正做到“开门立法”。要加强对基层立法联系点的管理和培训，更好发挥它们在立法工作中接地气、察民情、汇民意、聚民智的作用，真正把基层群众在实践中创造的新鲜经验和做法变为地方性法规的制度设计，把原汁原味的民情民意、“一线声音”转换成“法言法语”。

（四）在实施上要强化跟踪，多看实际效果，不搞孤芳自赏。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。地方立法不是为了立法而立法，而是为了执行法律、适用法规，关键在适用。设区市人大常委会要通过法规实施情况评估、听取审议报告、执法检查等多种方式，定期对地方性法规进行“体检”，全面掌握法规出台后的情况，检视立法的成败得失，让地方性法规“立得住、行得通、真管用”。

一要深化完善法规实施情况报告制度。作为一种监督形式，地方性法规实施情况报告制度在法律上没有明文规定，是包括南京市人大常委会在内的少数地方人大的探索创新。南京市人大常委会自2013年以来每年开展这项工作，通过实施“详细报告五年全覆盖”“成效清单、问题清单、建议清单三大清单制度”，不断加强对地方性法规实施情况的监督，保障法规的遵守和执行，同时也为后续完善法规提供了依据。下一步，要继续深化法规实施情况报告制度，丰富法规实施监督制度和手段，督促法规实施部门更好履行执法主体责任，不断探索完善报告工作模式，确保法规实施高质量及书面报告高质量。对于法规实施情况报告中指出的问题，建立健全问题整改跟踪机制，加大对实施薄弱条款的落实力度，增强监督的刚性和实效。要用好建议清单，及时开展法规的改废释工作，保证法规有效实施的前提和基础。

二要加大执法检查工作力度。设区市要注重发挥执法检查“法规巡察”的“利剑”作用，采取座谈会、明察暗访、第三方评估、问卷调查等形式，深入了解情况，广泛听取意见。在检查过程中，要坚持以落实法定责任为主线，全面评估法规制度执行情况、各方责任落实情况，全面掌握条例实施情况；逐个条款对照检查，检视法定职责是否履行、法律责任是否落实、法规效果是否彰显、立法精神和原则是否实现。要灵活确定执法检查工作周期，不必拘泥于“实施一年以上”的期限，根据法规的性质和重要程度，对于涉及重大民生问题的法规可适当缩短执法检查周期，以确保及时发现问题并进行调整。要邀请人大代表、社会组织等参与执法检查，邀请第三方评估机构以客观、专业的角度进行分析和评价，广泛听取社会公众意见建议，确保执法检查工作全面、客观、公正。要深化执法检查结果运用，对于存在部分条款不合理的法规，进行针对性修改完善；对于一些新出现且亟待规范的社会现象，及时启动立法程序填补空白。

三要提高司法审判适用率和社会知晓度。设区市制定的地方性法规，如果未能在现实生活中被运用起来，不能得到司法实践的重视和人民群众的遵守，那就失去了应有功效，也浪费了立法资源。因此，建议一是探索建立人大立法部门与司法机关的常态化沟通机制。人大常委会和法检两院可以定期召开会议，了解司法审判的现实情况，摸清适用率不高的原因，及时解决法规在司法审判实践中存在的问题。法院可以开展市级立法在法院适用情况的调研，起草相关报告为人大立法提供评估参考，目前南京市中院正在开展这项工作。要有效运用法检两院的案例资源和法律人才优势，发动各条线和各基层院力量，积极参与法规立项、起草、评估等各个环节，特别是重点参与并跟踪知识产权保护、物业管理监管、环境资源保护等涉及法院工作或者对审判工作有较大影响的法规项目的立法进程，推动提升市级法规的科学性和适用性。比如，在立法前可以联合开展立法必要性与可行性司法视角论证；在立法中邀请法官、检察官参与研讨，根据司法实践需求优化法规条款；在立法后协同跟踪法规实施效果，收集司法适用疑难问题，加强沟通反馈，促进地方立法完善，确保法规在司法审判中得到正确适用。人大常委会还可以选定部分基层法院作为立法联系点，在金融、知识产权、环境资源、区域一体化、传统文化等特定领域构建“立法直通车”机制，更好为市级立法建言献策。二是强化对司法人员的地方性法规培训教育。司法机关特别是法院系统要深入贯彻习近平法治思想，充分认识地方立法作为法律渊源之一对于完善市域社会治理的重要意义，将支持和促进地方性法规的科学性和适用性作为重要任务，探索形成司法调研部门牵头抓总、对应业务部门提供支持、基层法院广泛参与的立法支持工作机制。要将地方性法规纳入法官、检察官、律师等职业培训核心课程体系，定期举办专题培训研讨班、司法案例研讨沙龙等活动，深入解读法规立法意图、适用要点与特色制度，邀请立法参与者分享立法背景故事，提高司法人员对法规的理解和适用能力。三是培育地方性法规司法适用文化土壤。上级法院要加强对下级法院适用地方性法规的业务指导监督，将适用情况纳入绩效考核评价体系，激励法官依法依规适用。各级法院可以主动梳理挖掘适用地方性法规典型案例，编发指导案例集，充分发挥典型案例的示范作用，供司法人员学习参照，鼓励司法人员在审判实践中积极适用地方性法规，提升地方性法规司法实用性与权威性。四是提升地方性法规宣传效果。通过召开新闻发布会、新媒体解读等多种形式，普及提升地方性法规知晓度、认可度，引导当事人积极运用地方性法规维护自身合法权益。在宣传工作中，要特别注意用老百姓听得懂、记得住的语言，不要生硬说教或不走心的照本宣科。比如有的城市社区，用“能卖钱的蓝桶桶、易腐易烂绿桶桶、有毒有害红桶桶”的方言广播，让垃圾分类要求伴着晨练声声入耳。要通过类似这样一听就懂的表达，让法规的关键条款从纸上“跳”进老百姓的柴米油盐中，形成全社会广泛了解、积极适用地方性法规良好氛围，全方位提升地方立法针对性、适用性与可操作性。

课题组组长：陈绍泽

课题组成员：郑跃奇　王利民　钟连勇　王　康　张宸来

张凌贵　马原野